Оцінка впливу на довкілля: закон ветований - що далі?

Ухвалення Верховною Радою України і згодом ветування Президентом Закону «Про оцінку впливу на довкілля» викликало резонанс у суспільстві. Ідея застосування оцінки впливу на довкілля ґрунтується на двох простих тезах:

1) будь-яка господарська діяльність пов'язана з активним втручанням в природне середовище;

2) витрати на прогнозування негативного впливу такої діяльності та визначення превентивних заходів зазвичай менші ніж витрати на усунення шкідливих наслідків, що вже настали.

З укладенням Угоди про асоціацію з ЄС для України впровадження оцінки впливу на довкілля із сфері планів та дискусійних питань перейшло у площину практичних завдань і юридичних зобов'язань. Застосування оцінки впливу відносно проектів господарської діяльності в країнах, що її практикують, не є безхмарним, оскільки здійснення цієї процедури передбачає додаткове навантаження на бізнес. Так, первісні норми ЄС про оцінку впливу окремих державних і приватних проектів на навколишнє середовище (Директива № 85/337/ЄС) тричі зазнавали суттєвих змін у 1974, 2003, 2009 роках, що викликало необхідність узагальнити цей досвід у кодифікованому акті (Директива № 2011/92/ЄС). За змістом Директиви національне законодавство має забезпечити гармонізацію вимог безпеки довкілля з інтересами особи, яка планує здійснювати господарську діяльність на певної території, що, зокрема, уникаючи надмірного регуляторного та адміністративного навантаження.

Чи відповідає цим вимогам ветований Закон? В Законі (текст, підписаний Головою Верховної Ради 12.10.2016 р.) певною мірою враховано досвід країн ЄС. Так, вичерпний перелік видів діяльності, які підлягають оцінці (ч.2-3 ст.3), гарантує стабільність (не припускає подвійного тлумачення, внесення правок у перелік потребує зміни закону) та є зручним для замовника проекту: якщо він знаходить свій проект у списку, він знає, що оцінка має бути проведена. Передбачено участь громадськості вже на перших стадіях оцінки - з моменту оприлюднення повідомлення про плановану діяльність (ст.4, 5). При уповноваженому центральному або територіальному органі утворюються експертні комісії, які забезпечують неупереджене рецензування наданого замовником звіту з оцінки впливу (ст.10). Альтернативою негативного висновку уповноваженого органу щодо обраного суб’єктом господарювання екологічно необґрунтованого проекту є можливість погодження адаптованого до екологічних вимог варіанту здійснення планованої діяльності (ч.5 ст.9). Визначені наслідки виявлення значного негативного впливу, який не був оцінений, або суттєво відрізняється від результатів оцінки, під час здійснення діяльності, що була об'єктом оцінки (ч.2 ст.13).

Однак Закон не дає чіткої відповіді на питання як саме мають діяти учасники відносин - суб'єкт господарювання (замовник проекту), уповноважені органи, громадськість, щоб досягти поставленої мети – вирішити питання щодо можливості реалізації конкретного проекту на конкретної території, тобто не дає уявлення про оцінку як процес. Очевидно, що в очах замовника проекту відлякуючий своєю довжиною перелік видів діяльності, що підлягають оцінці (1/4 від тексту Закону), має бути врівноважений зрозумілою, прозорою та лаконічною процедурою. Недарма добре виписаний процес порівнюють з правилами гри в шахи: визначений набір фігур, чітко встановлені ходи та їх послідовність, розлінована та промаркована шахівниця. Нескладні для розуміння правила дозволяють розігрувати блискучі комбінації.

Втім увага законодавця здебільше сконцентрована не на встановленні раціональної послідовності дій учасників відносин, а на документах, які оформлюють ці дії. При цьому строки, порядок оформлення одного і того ж документу врегульовано в декількох статтях. Наприклад, щодо повідомлення про плановану діяльність - ст.4-5; звіту з оцінки – ст.4-5 рішення з оцінки впливу – ст. 4, 9. В результаті допускається дублювання деяких положень, в межах однієї статті містяться вказання щодо дій учасника відносин, які реалізуються на різних стадіях процесу оцінки. Фрагментарно врегульована і процедура участі громадськості, зокрема, доволі розпливчастими є положення щодо врахування пропозицій у процесі оцінки впливу. Положення Закону не дають чіткої уяви учасником відносин про алгоритм їх дій при проведенні оцінки. Уявляється, що доцільніше врегулювати процес, розділяючи його на стадії (приміром, «підготовка до проведення оцінки», «проведення оцінки», «прийняття рішення з оцінки»), в межах кожної стадії чітко визначити характер та послідовність дій учасників відносин, можливість оскарження дій, бездіяльності, актів уповноважених органів.

Недоліки регламентації процесу оцінки як сукупності послідовних дій спричинили «випадення» із сфери регулювання власне проведення дослідження наслідків запланованої діяльності та особи виконавця дослідження. Процедура оцінки впливу передбачає залучення наукових знань і фахівців високого рівня кваліфікації. Виникає питання яким чином має бути забезпечений цей високій рівень професіоналізму та неупередженості. Відповідно до Закону, виконавець оплачується безпосередньо суб'єктом господарювання – замовником планованої діяльності. Тобто неупередженість документації має забезпечити особа, що залежать у фінансовому відношенні від замовника. Доцільним уявляється унормувати процес обрання виконавців, наприклад шляхом створення реєстру «оцінювачів» із зазначенням їх кваліфікації, спеціалізації, досвіду роботи у цієї якості та результатів проведення оцінок конкретних проектів. Такий підхід допоможе виявляти некваліфікованих, недобросовісних виконавців, дозволить формувати комісії для підготовки оцінки, виходячи з кваліфікації та сфери знань спеціаліста, характеру проекту для кожного конкретного случаю. Логічним є надання виконавцю можливості приймати участь у громадському обговоренні звіту з оцінки, погодженні з уповноваженим органом оптимального варіанту здійснення планованої діяльності.

У теперішньому вигляді закон не додає гармонії між суб'єктом господарювання і довкіллям, а сміливцю, що наважиться планувати здійснення одного з 36 видів діяльності, що за Законом підлягає оцінці, скоріш завдасть паралізуючої дії. Разом з тим, прийняття Закону, що впроваджує оцінку впливу на довкілля окремих державних і приватних проектів, є важливим кроком на шляху до цивілізованого господарювання. Сподіваємось, що його повторний розгляд не відкладено у довгу шухляду.