Законопроект про бурштин: хто допускає знущання над юридичною логікою?

Україна посідає друге місце в світі за покладами бурштину, який до того ж вирізняється найвищим у світі відсотком бурштину ювелірної якості. Загалом глобальний ринок бурштину оцінюється Міжнародною асоціацією бурштину у розмірі  1,2 млрд євро, а його щорічний видобуток коливається від 500 до 800 тон. Майже 80% цього обсягу видобувається в Україні і країнах Балтії, з них 30-40% припадає на нашу країну. Офіційно українські підприємства щорічно видобувають усього близько 4 тон (5% від реального обсягу видобування бурштину в Україні). 95% - це нелегальний видобуток. Внаслідок цього державному бюджету щорічно спричиняється збиток на сотні мільйонів гривень. На днях Рахункова палата оприлюднила цифри, що державний бюджет-2020 недорахується 0,5 млрд гривень у разі , якщо не буде унормовано легальний видобуток бурштину відповідним законом. Шкода екології регіонів, де ведеться безконтрольний нелегальний видобуток в Україні  дорівнюється вже  мільярдів доларів. 

Намагання легалізувати ринок видобутку бурштину були непоодинокі. 

 9 вересня 2010 р. Верховна Рада України попередньо ухвалила проект Закону України «Про бурштин», що містив положення про спеціальні дозволи на користування бурштиноносними надрами на родовищах непромислового значення, які мали видаватися обласними радами. Тоді на закон було накладено вето президента. Схожі законопроекти були подані у 2014 році, які також не до чого не призвели. Отже, після всіх цих законодавчих потуг наразі є тільки Постанова Кабінету Міністрів України від 12.12.1994 № 827 згідно якої  бурштин віднесено до корисних копалин загальнодержавного значення. На території України є низка підприємств, що займаються розробкою родовищ бурштину на підставі спеціального дозволу на користування надрами. Але, як зазначено вище – це мізерні показники у порівняні із незаконним видобутком.

Згідно з частиною 2 статті 240 Кримінального кодексу України незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення карається штрафом від чотирьохсот до семисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, чи позбавленням волі на той самий строк. Кваліфікаційні ознаки даної статті виписані настільки загально, що роблять проблематичним притягнення до відповідальності винних осіб правоохоронними органами.

Нещодавно у ЗМІ розлетілася новина, що Верховна Рада 12 листопада підтримала в першому читанні урядовий законопроект №2240 , який передбачає легалізацію видобутку бурштину та забороняє до початку 2021 року експортувати необроблений бурштин-сирець.

Метою проекту, як визначено у пояснювальній записці до нього, є правове врегулювання відносин щодо користування надрами з метою видобування бурштину, припинення незаконного видобування бурштину, … забезпечення охорони навколишнього природного середовища під час видобування бурштину та рекультивації порушених земель. Для цього пропонується внести відповідні зміни до Кодексу України про надра, Земельного та Кримінального кодексів України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними», «Про угоди про розподіл продукції», «Про землеустрій», «Про митний тариф України», Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», Гірничого закону України. 

Однак є кілька вагомих запитань до тексту законопроекту, які ставлять під сумнів   його ефективність та бажаний позитивний ефект.

1. Законотворці пішли в принципі вірним шляхом - посилення кримінальної відповідальності за незаконний видобуток, але чомусь тільки бурштину. І це є доволі дивним методом з точки зору юридичної логіки. Законопроект пропонує доповнити Кримінальний кодекс України окремою статтею 240-1 «Незаконне видобування бурштину». Але ж бурштин є лише одним із видів корисних копалин загальнодержавного значення, а отже й запропонована спеціальна норма (частина 1 статті 240-1 КК України у редакції проекту) не характеризується якимись додатковими (новими) ознаками відповідного складу злочину та повністю охоплюється суспільно небезпечним діянням у вигляді незаконного видобування корисних копалин загальнодержавного значення (частина 2 статті 240 КК України). І за такою логікою КК України слід доповнювати також іншими окремими складами злочинів - статтями щодо незаконного видобування нафти, антрациту, бурого вугілля, тощо.

2. Інше непорозуміння – це співвідношення санкцій, які містяться в нині чинній статті 240 (частина 2 ) та пропонованій ст.240-1 (частина 1). У зв’язку із чим винній особі, яка вчинила, наприклад, незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім бурштину), суд може призначити покарання у виді штрафу від чотирьохсот до семисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 6,800 грн. до 11,900 грн.) або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на строк до трьох років, а за незаконне видобування бурштину – у виді штрафу від трьох до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 51 000 грн. – до 170 000 грн.) або обмеженням волі на строк від трьох до шести років, або позбавленням волі на строк від трьох до шести років з конфіскацією майна. Знову ж таки: де тут логіка?

3. Доцільно було б не вигадувати велосипед, а повернутися до давно пропонованою експертами в кримінальному праві концепції – посилення санкцій статті 240 КК, а також шляхом виключення вказівки на корисні копалини загальнодержавного значення в частині 2 даної статті, криміналізувати не лише незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення, але й місцевого значення (пісок, глина, тощо згідно Постанови КМУ «Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення» від 827-94-п, https://zakon.rada.gov.ua/laws/main/827-94-п). 

Адже нелегальний видобуток того ж піску наносить не меншу шкоду екосистемам цілих регіонів та спричиняє втрати надходжень до держбюджету. Судова практика неоднозначно вирішує дане питання, а адміністративна відповідальність не здатна ефективно протидіяти даному явищу. Тому назву ст. 240 КК України слід викласти у такій редакції: «Порушення правил охорони або використання надр, а також незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного або місцевого значення». Слід також доповнити ч. 2 ст. 240 положенням, згідно з яким буде передбачено кримінальну відповідальність за незаконне видобування корисних копалин місцевого значення у великому розмірі. При цьому великим розміром пропонується визнавати вартість незаконно видобутих корисних копалин місцевого значення, яка у триста і більше разів перевищує неоподаткований мінімум доходів громадян. Тим самим залишиться  адміністративна відповідальність передбачена ст. 47 КУпАП за дане діяння у розмірі до 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та встановлюємо кримінальну, котра буде передбачати діяння, що містить особливу суспільну небезпечність. 

4. Посилення відповідальності можна передбачити і шляхом утворення особливо кваліфікованого складу злочину. В якості особливо кваліфікуючих ознак варто визнати незаконне видобування корисних копалин у особливо великих розмірах та діяння, передбачені статтею 240 Кримінального кодексу, якщо вони призвели до «тяжких наслідків». Вказівка у чинній редакції частини другої статті 240 КК на спричинення «загибелі людей, їх масове захворювання або інші тяжкі наслідки» є доволі незрозумілою, тому що заподіяння смерті одній особі, двом або більше особам не охоплюється частиною 2 статті 240.  Адже є частина 1 статті 119 ККУ, згідно якої за вбивство через необережність передбачено покарання у виді позбавлення волі на строк до п'яти років, а частиною другою статті 119 ККУ - до восьми років. Враховуючи, що частина 1 статті 240 ККУ є спеціальною нормою по відношенню до статті 119 цього Кодексу, розмір покарання за діяння, яким спричинено смерть одній, двом або більше особам, потребує збільшення.   Вищу  межу  покарання  у  виді  позбавлення   волі  необхідно збільшити до десяти років.

5. У законопроекті також пропонується доповнити статтю 254 КК України «Безгосподарське використання земель» новими частинами 2 - 4, якими встановити відповідальність за ухилення від обов’язкової рекультивації земель, порушених внаслідок дослідно-промислової розробки родовищ бурштину чи видобування бурштину на підставі спеціального дозволу на користування надрами, що заподіяло істотну шкоду та за ті самі дії, вчинені за наявності кваліфікованих та особливо кваліфікованих обставин.

І знову постає питання співвідношення санкцій. У зв’язку із чим кримінальна відповідальність має наставати за вчинення відповідного діяння щодо земель, порушених виключно внаслідок видобування бурштину, тоді як робочі проекти землеустрою можуть передбачати й обов’язок проведення рекультивації земель, порушених, наприклад, внаслідок дослідно-промислової розробки родовищ нафти або газу, та/або видобування вуглеводнів тощо?

І тут виходом із ситуації може бути вже не чергове штампування додаткових статей КК України, а доповнення ліцензійною  умовою при надані спеціальних дозволів на користування надрами, яка передбачатиме залогову суму, яка у разі ухилення  суб‘єктом господарської діяльності від обов’язкової рекультивації земель після видобутку корисних копалин, конфіскуватиметься державою. Відповідно, у разі виконання умов рекультивації – залогова сума повертатиметься. З огляду на те, що ліцензії на видобуток видаються терміном на 5 років, вирахування залогових сум має бути прив‘язано до прожиткового мінімуму на одну особу для працездатних осіб, який  корегується з огляду інфляції щорічно.

Отже, до другого читання є ще шанс професійно виписати положення відповідних статей Кримінального кодексу, що у комплексі з іншими державними мірами дасть можливість прогнозувати зменшення колосальних об‘ємів незаконного видобутку бурштину.