Право на зверненення до суду в інтересах суспільства та екологічна адвокація

Стаття має на меті розглянути інструменти які Орхуська конвенція надає інститутам громадського контролю для судового захисту права суспільства на безпечне довкілля.

Побудова правової держави, здебільшого, залежить  від системи стримувань та противаг між всіма гілками влади та державними  інституціями.

Системна діяльність інститутів громадянського суспільства або окремих громадян або їх об’єднань  з метою вирішення суспільно значущих завдань, захисту й забезпечення прав і свобод людини, задоволення потреб та інтересів суспільства в цілому, встановлення відповідності функціонування органів публічної влади є запорукою для панування верховенства права та розбудови правової держави.

Громадський контроль в різних країнах реалізується за допомогою різного набору інструментів, як то: звернення, інформаційні запити, опитування, громадські слухання, моніторинг діяльності тих суб’єктів контролю, що розглядаються. Доволі дієвим інструментом громадського контролю є звернення до суду в інтересах всього суспільства – т.з. «actio popularis».

Разом з цим, ця концепція «actio popularis»   не отримала свого розвитку в  Україні. Здебільшого, національне законодавство визначає, що позовні вимоги мають стосуватись індивідуальних прав, свобод чи інтересів позивача. 

Велика Палата Верховного Суду декілька разів наголошувала на тому,  що за загальним правилом, право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб’єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято, або прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується. Якщо позивач не є учасником (суб’єктом) правовідносин, які виникли з прийняттям оскаржуваного рішення, яке є правовим актом ненормативного характеру, таке рішення, відповідно, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом (наприклад, можно зазначити постанови ВП ВС від 14.03.2018 у справі №9901/22/17, від 06.06.2018 у справі №800/489/17, від 06.02.2019 у справі №9901/815/18). 

Разом з цим, в кожному правилі є виключення. У даному випадку мова йде про екологічні права, де міжнародні зобов’язання чітко та прямо визначають права та  гарантії доступу до судового й адміністративного оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені з порушенням права на доступ до інформації чи права на участь у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля.

Конвенція Європейської Економічної Комісії ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, була прийнята 25 червня 1998 року в данському місті Орхус на Четвертій конференції міністрів у процесі «Довкілля для Європи». Разом із Протоколом про реєстри викидів і перенесення забруднювачів вона захищає право кожної людини жити в середовищі, яке відповідає її чи її здоров’ю та добробуту. 

Це єдині юридично обов’язкові глобальні інструменти щодо екологічної демократії, які втілюють у життя Принцип 10 Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку, що визначає основні принципи екологічного права щодо навколишнього середовища та розвитку. Орхуська конвенція – це новий вид екологічної угоди. Конвенція: пов'язує екологічні права та права людини; визнає, що ми маємо зобов’язання перед майбутніми поколіннями; встановлює, що сталого розвитку можна досягти лише через залучення всіх зацікавлених сторін; пов’язує підзвітність уряду та захист навколишнього середовища; зосереджує увагу на взаємодії між громадськістю та державними органами влади в демократичному контексті.

Стаття 9 Орхуської конвенція визначає, що держава, у рамках свого національного законодавства забезпечує, щоб відповідні представники зацікавленої  громадськості, які проявляють достатню зацікавленість,   або,  які вважають,  що мало  місце  порушення  того  чи  іншого права,  коли  це обумовлено адміністративно-процесуальними нормами відповідної держави,  мати доступ до процедури перегляду прийнятих рішень  в  суді  та  (або)  іншому  незалежному  та неупередженому органі. При цьому, Конвенція розтлумачує, що наявність достатньої зацікавленості та факт порушення того чи  іншого  права  визначаються  згідно з положеннями  національного законодавства і залежно від мети надання зацікавленій громадськості  широкого  доступу  до  правосуддя  в  рамках   цієї  Конвенції.

Фактично, доступ до правосуддя – це основа Орхуської конвенції, і його забезпечення дуже важливе для захисту інших прав, гарантованих Конвенцією.

Орхуську конвенцію ратифіковано Законом України № 832-ХІУ від 06 липня 1999 року. Відповідно до ст. 9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України. Норми Конституції є нормами прямої дії, які встановлюють примат міжнародних договорів над національним законодавством.

Цим шляхом йде і судова практика. Так, наприклад, в Постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 18.05.2023 (справа № 759/23414/20, провадження № 61-11583св22) розглядалось питання визначення права особи на позов у тому разі, якщо її вимоги ґрунтуються на порушенні права на безпечне довкілля. Зокрема, суть справи полягала в тому, що позивач, звернулася до суду з позовом щодо оскарження видання і складення містобудівних умов та обмежень у порядку цивільного судочинства, обґрунтовуючи своє право на такий позов тим, що вона проживає поруч із ділянкою, яка планується під забудову, є членом територіальної громади сільського населеного пункту, тож є повноцінним суб`єктом права на врахування її інтересів під час реалізації проєктів містобудівної діяльності та має конституційне право на безпечне для життя і здоров`я довкілля. Суди першої та апеляційної інстанцій відмовили в задоволенні позову, вказавши, що позивачка не довела, які саме її індивідуальні права та інтереси порушено діями відповідача при виданні оскаржуваних актів. Верховний Суд дійшов переконання, що, відмовляючи в позові з тих підстав, що позивачка не довела порушення її прав та інтересів діями відповідача при виданні оскаржуваних містобудівних умов та обмежень, а відтак існування в неї права на позов, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що позивачка є членом територіальної громади, є носієм прав члена цієї територіальної громади, та застосували обмежене тлумачення чинного законодавства, частиною якого є правила Орхуської конвенції, проігнорувавши, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися особисто будь-якою зацікавленою людиною. Верховний Суд у такому висновку керувався тим, що позови, спрямовані на захист довкілля, мають особливу значущість, тому у питаннях, що є предметом регулювання Орхуської конвенції, суд має зосередитися не на питанні, чи мав позивач звертатися до суду з таким позовом, оскільки громадянин, звертаючись до суду з позовом, покликаним на охорону навколишнього природного середовища, фактично сприяє виконанню своїх повноважень, наданих йому як національним законодавством, так і Орхуською конвенцією. Суду такій категорії справ належить зосередитися саме на екологічній та правовій суті справи, й у разі, якщо буде виявлено порушення норм природоохоронного законодавства, наслідком розгляду справи має бути запобігання або припинення незаконного заподіяння шкоди природі. Верховний Суд вказав, що аналіз приписів Орхуської конвенції дає змогу виокремити кілька чинників, що не повинні враховуватися під час визначення наявності інтересу у справі про охорону довкілля (відповідно і при визначенні наявності чи відсутності права на позов): 1) кількісні, оскільки у розумінні конвенції громадськість означає об`єднання, організацію, групу осіб, а також одну чи більше фізичних або юридичних осіб; 2) територіальна, національна чи інша належність, оскільки конвенція надає можливість громадськості на доступ до правосуддя з питань довкілля без дискримінації за певними ознаками. Проаналізувавши міжнародні зобов’язання України, Верховний Суд постановив, що позивач відповідно до положень Орхуської конвенції та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» має право на представництво у суді як власних екологічних інтересів, так і екологічних інтересів суспільства та окремих його членів з метою захисту порушених екологічних прав людини і громадянина або з метою усунення порушень вимог екологічного законодавства.

Такі ж висновки були і раніше. Зокрема,  висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 11 грудня 2018 року у справі № 910/8122/17 (провадження № 12-186гс18), підтверджують, що  Орхуська конвенція встановлює, що забезпечення дотримання екологічного законодавства - це не лише обов`язок природоохоронних органів, але й громадськості, яка також покликана відігравати цілком визначену роль. Згідно з Орхуською конвенцією сторони повинні гарантувати, щоб представники громадськості могли безпосередньо забезпечити дотримання закону в разі дій або бездіяльності як з боку приватних осіб, так і з боку державних органів. Крім того, представники громадськості можуть оскаржувати дії або бездіяльність державних органів, які порушують національне природоохоронне законодавство. Суди застосували обмежене тлумачення чинного законодавства, частиною якого є Орхуська конвенція, проігнорувавши, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися як особисто, так і шляхом участі представника громадськості, яким у цьому випадку є позивач.

Також у постанові від 28 серпня 2019 року у справі № 539/369/19 (провадження № 61-10863св19), Верховний Суд зробив висновок, що, відмовляючи у позові у цій справі, суди застосували обмежене тлумачення чинного законодавства, частиною якого є Орхуська конвенція, проігнорувавши, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися особисто будь-якою зацікавленою людиною.

Подібні висновки викладені також у постановах Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року у справі № 826/9432/17 (провадження № К/9901/14908/19), від 21 жовтня 2019 року у справі № 826/3820/18 (провадження № К/9901/998/19, К/9901/68979/18), від 25 червня 2020 року у справі № 826/11374/15 (провадження № К/9901/7765/18), від 11 серпня 2020 року у справі № 821/837/17 (провадження № К/9901/43694/18, К/9901/43698/18), від 27 липня 2021 року у справі № 540/2450/18 (провадження № К/9901/23360/19), від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 (провадження № К/9901/27778/21), від 24 листопада 2021 року у справі № 1340/3880/18 (провадження № К/9901/23507/19, К/9901/23384/19).

Окрім того, в постанові Верховного Суду від 20 вересня 2019 року у справі № 607/15910/15-а (провадження № К/9901/7735/18), зроблено висновок про те, що якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

Відтак, можна зробити висновок про те, що Орхуська конвенція може застосовуватись в Україні як приклад реалізації концепції «actio popularis»   для захисту порушеного конституційного права на безпечне довкілля та може реалізовуватися особисто будь-якою заінтресованою людиною чи  об’єднаннями громадян.