Оскарження висновків державної експертизи у сфері земельних відносин

23 квітня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 814/3555/14, адміністративне провадження №К/9901/16523/18 (ЄДРСРУ № 88886162) досліджував питання щодо оскарження висновків державної експертизи у сфері земельних відносин.

Статтею 13 Конституції України визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Частинами першою-третьою статті 85 ВК України передбачено, що порядок надання земель водного фонду в користування та припинення права користування ними встановлюється земельним законодавством.

У постійне користування землі водного фонду надаються водогосподарським спеціалізованим організаціям, іншим підприємствам, установам і організаціям, в яких створено спеціалізовані служби по догляду за водними об`єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами та підтриманню їх у належному стані.

У тимчасове користування за погодженням з постійними користувачами земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів можуть надаватися підприємствам, установам, організаціям, об`єднанням громадян, релігійним організаціям, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт.

Відповідно до статті 79 ЗК земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об`єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб. Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.

Статтею 125 ЗК України передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що використання земель водного фонду фізичними та юридичними особами державної та комунальної власності може здійснюватися на умовах оренди, постійного або тимчасового користування. При цьому, у разі перебування земель водного фонду у власності або постійному користуванні відповідних суб`єктів, у тимчасове користування такі об`єкти надаються за погодженням з постійними землекористувачами або за згодою власників.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постанові Верховного Суду від 19 листопада 2019 року у справі № 806/1350/15.

Статтею 1 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» визначено, що державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.

Відповідно до частини другої статті 33 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» процедура проведення державної експертизи включає:

перевірку наявності та повноти необхідних документів і матеріалів щодо об`єктів державної експертизи та їх реєстрацію (підготовча стадія);

аналітичне опрацювання документів чи матеріалів щодо об`єктів державної експертизи, а в разі необхідності - проведення обстежень у натурі (на місцевості) та проведення на їх основі аналізу їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам (основна стадія);

узагальнення окремих експертних досліджень, одержаної інформації, підготовку висновку державної експертизи та видачу його замовникам об`єктів державної експертизи (заключна стадія).

Згідно з положеннями частин першої-другої статті 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Частиною сьомою цієї ж статті передбачено, що об`єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об`єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.

В свою чергу статтею 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.

У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.

У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.

Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.

Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.

Системний аналіз наведених правових норма дає підстави Верховному суду дійти до висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до  Закону  уповноважений розглядати такі клопотання.

(!!!) Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.

За своєю правовою природою повноваження щодо прийняття рішення про проведення повторної державної експертизи землевпорядної документації є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах сформульована Верховним Судом, зокрема, у постановах від 8 травня 2018 року у справі № 823/1581/17, від 27 червня 2018 року у справі № 813/2485/15, від 31 жовтня 2018 року у справі № 806/2642/16, від 27 листопада 2018 року у справі № 817/1819/17.

ВИСНОВОК: Порядок спростування висновків державної експертизи у сфері земельних відносин, перед зверненням до суду, передбачає ОБОВ'ЯЗКОВИЙ етап звернення із скаргою до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

В разі невиконання вказаної вище вимоги вважається, що замовником не дотримано встановленого Законом порядку оскарження висновку державної експертизи землевпорядної документації, а отже такий позов задоволенню не підлягає.