Коли завершиться війна: що нам робити з політичною системою (п'ята частина)

Зміни до політичної системи України

(п'ята частина пропозицій щодо змін Конституції України в частині функціонування політичної системи, яка стосується діяльності НБУ)

(Перша частина тут:

Друга частина тут:

Третя частина тут:

Четверта частина тут).

Четверта частина пропозицій щодо змін Конституції України була оприлюднена мною вже майже місяць тому. Наприкінці її було вказано “Далі буде ....”, але весь цей час я вагався, чи варто продовжувати, бо наступні пропозиції мали стосуватись Національного банку України. З одного боку, його діяльність — це економічний блок необхідних реформ, які не мають прямого відношення до необхідних змін Конституції України в частині функціонування політичної системи.

З іншого — діяльність центрального банку дуже впливає не тільки на економічну, але і політичну ситуацію в державі. Це стосується мабуть всіх країн світу, у тому числі України. Міг би навести багато прикладів, як протягом років української незалежності, керівництво Нацбанку і його діяльність були об'єктом активної політичної боротьби. Виходячи з цього, дозволю собі пояснити, що не так у Конституції України в частині діяльності НБУ і які зміни доцільно вносити.

Спочатку висловлю думку, яку повторював безліч разів в інтерв'ю, коментарях, статтях, виступах на конференціях, круглих столах тощо, і яка для мене є аксіоматичною, але, на жаль, незрозуміла не тільки вітчизняному політичному класу, але і значній частині тих, хто формує громадську думку та відповідає за економічну політику в державі.

Не існує ніякої окремої “незалежної” монетарної політики центрального банку. Існує економічна політика в державі, яка складається з п'ятьох складових — фіскальної (податкової), митної, бюджетної, регуляторної і, безпосередньо, монетарної політики. Тільки професійна, прогнозована, послідовна їхня взаємодія може забезпечити стале економічне зростання та довгострокову цінову стабільність національних грошей.

Більш того, нерозуміння цієї очевидної економічної істини, є однією з фундаментальних причин тих проблем, з якими зіштовхуються країни ЄС. Особливо тих з них, хто знаходиться у єдиному монетарному союзі. Вперше про це писав, якщо не помиляюсь, ще восени 2008 року. Але зараз ми розбираємо проблеми не ЄС, а України.

Відсутність професійної, прогнозованої, послідовної економічної політики в Україні призвело до вкрай неефективної економіки, з беззупинно деградуючою, сировинною структурою, постійними сплесками зростання споживчих цін та курсового знецінення гривні. Вирішити її у межах виключно монетарної політики Нацбанку в принципі неможливо. Саме тому у мене такий сарказм викликають мантри “про таргетування інфляції”. Скільки людей в Україні з науковими ступенями і без них проголошували з різноманітних трибун цю непрофесійну, доктринерську глупість, з посиланням, звісно на західних авторитетів, важко навіть перелічити. А скільки з них образиться на мене за ці слова, навіть не берусь прогнозувати.

Потрібно чітко розуміти, що монетарна політика в державі має бути складовою загальної економічної політики, яку реалізовує уряд. При цьому важливо забезпечити той рівень незалежності Національного банку, який би не дозволив уряду, внаслідок некомпетентності, популізму та політичній доцільності, використовувати, у першу чергу, функцію первинної емісії національних грошей, для власних політичних цілей, що може провокувати їхнє цінове знецінення.

Враховуючи це, перше зауваження до існуючих формулювань чинної Конституції України, в частині Національного банку, стосується новели, висловленої у статті 99.

“Стаття 99. Грошовою одиницею України є гривня.

Забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави - Національного банку України.”

По-перше, забезпечення стабільності грошової одиниці не є “функцією” центрального банку. До речі, стабільності якої — цінової чи курсової? Це зовсім не одне і те саме. Насправді, варто казати саме про цінову стабільність.

Цей, м'яко кажучи, вкрай невдалий термін був ухвалений “з голосу” під час сесійного засідання парламенту, коли у 1996 році затверджували чинну Конституцію України. Запропонував його Вадим Гетьман. Бачив тоді це на власні очі. Вже зазначав, що наша конституція має безліч вкрай невдалих, непрофесійних і незбалансованих норм. Це одна з них. Уявляєте, скільки наших науковців у царині економіки у свої статтях, дисертаціях, виступах, лекціях повторили цю дурницю протягом останньої чверті століття тільки тому що так це вказано в Конституції України. Лише тому, що, як у бородатому армійському анекдоті, “я сказав люміній, значить люміній”.

Питання у тому, що з методологічної точки зору “забезпечення (наголошую “цінової”) стабільності грошової одиниці” — це не функція. Функція — це діяльність, пов'язана з особливими властивостями, які притаманні конкретній вповноваженій людині, державній інституції, або, наприклад органу організму живої істоти (печінки, нирок, серця тощо).

Якщо брати Національний банк України, то його функціями, наприклад, є: первинна емісія національних грошей, забезпечення системи електронних платежів (СЕП) для виконання міжбанківських операцій між учасниками СЕП у національній валюті, здійснення банківського регулювання та нагляду, здійснення валютного регулювання тощо.

“Забезпечення цінової стабільності грошової одиниці” — в деяких держава визначають як завдання, у Польщі використаний термін “відповідальність” (“Національний банк Польщі несе відповідальність за вартість польської валюти” — 227 стаття Конституції Польщі), в інших — як мета. Наприклад таке формулювання використовується у законі про Банк Англії.

Не вдаючись у методологічний аналіз, на мій погляд, терміни “завдання” і “мета” теж не дуже вдалі, бо і перше, і друге має передбачати досягнення кінцевого результату. А “забезпечення цінової стабільності грошової одиниці” — це процес вічний. Принаймні, поки існує держава, яка надає своєму центральному банку монопольне право на емісію національних грошей.

Тому значно краще формулювати це як “головна місія”. Але питання не тільки у непрофесійному формулюванні. Хоча відверта глупість, яка є нормою Конституції України— це завжди погано.

У той же час, це менша частина проблеми. Значна суттєвіша стосується того, що, як я вже вказував вище, забезпечити цінову стабільність грошової одиниці можна лише у взаємодії Нацбанку з урядом у межах загальної економічної політики, спрямованої на формування диверсифікованої економіки, з пріоритетом розвитку експортоорієнтованих галузей з високим рівнем доданої вартості, з відповідальною бюджетною політикою, яка не породжує надмірний дефіцит держбюджету. Саме така економіка, з такою бюджетною політикою, можуть забезпечити довгострокову цінову стабільність національних грошей.

Якщо стверджується, що Нацбанк відповідає лише за “забезпечення стабільності грошової одиниці”, без сприяння і взаємодії з рядом у межах реалізації економічної політики держави, тоді це гарантовано не призведе до позитивних наслідків. Доведено всіма роками існування української незалежності.

При цьому, справді, у законі “Про Національний банк України” є стаття 6, в якій вказується:

“Стаття 6. Основна функція

....

Національний банк також сприяє додержанню стійких темпів економічного зростання та підтримує економічну політику Кабінету Міністрів України ...”

Але практично ніколи за часів української незалежності не було реальної, професійної співпраці уряду і НБУ в частині “сприяння додержання стійких темпів економічного зростання та підтримки економічної політики уряду”. Переважно тому, що ані урядовці, ані керівництво Нацбанку не знали і не розуміли, що і як їм потрібно робити, щоби “сприяти додержанню стійких темпів економічного зростання”.

Виходячи з цього варто прямо у Конституції України робити наголос, що “Національний банк України забезпечує виконання своєї головної місії у взаємодії з урядом з метою сприяння додержання стійких темпів економічного зростання, підвищенню конкурентності переробних галузей з високим рівнем доданої вартості, забезпеченню стабільного позитивного зовнішньоторговельного балансу, досягненню цілей максимальної зайнятості, стабільних цін і помірних довгострокових процентних ставок.”

Наголошую, що я не юрист, тому не претендую на дослівній коректності формулювання. Це повинні робити високопрофесійні правники. Але загальна логіка цієї норми Конституції України має бути саме така.

До речі, десь так це сформульовано у законі США “Federal Reserve Act”:

“Розділ 2А. Цілі монетарної політики

Рада керуючих Федеральної резервної системи та Федеральний комітет відкритого ринку повинні підтримувати довгострокове зростання грошових і кредитних агрегатів, пропорційне довгостроковому потенціалу економіки щодо збільшення виробництва, щоб ефективно сприяти досягненню цілей максимальної зайнятості, стабільних цін і помірні довгострокові процентні ставки”.

Якщо додатково посилатись на закони інших країн, то наприклад у Federal Act on the Swiss National Bank у статті 5 наголошується:

“ст. 5 Завдання

1. Національний банк проводить грошово-кредитну політику в інтересах країни в цілому. Це має забезпечити стабільність цін. При цьому він належним чином враховує розвиток економіки.”

Як бачимо, наголос робиться на тому, що монетарна політика повинна здійснюватися в інтересах всієї країни. І саме це має забезпечити стабільність цін. Тобто у причинно-наслідковому зв'язку поставлений пріоритет інтересів країни в цілому, бо тільки це може забезпечити стабільність цін.

У законі про центральний банк Японії (Bank of Japan Act (Act No. 89 of June 18, 1997) вказується:

“Стаття 4 (Взаємовідносини з Урядом)

Банк Японії, беручи до уваги той факт, що валютний і монетарний контроль є складовою загальної економічної політики, завжди підтримує тісний контакт з урядом і достатньо обмінюється думками, щоб його валютний і монетарний контроль і основна позиція уряду економічна політика повинні бути взаємосумісними”.

Правління та Рада НБУ

Другою фундаментальною проблемою, яка унеможливлює забезпечення виконання Нацбанком своєї головної місії, є правова конструкція, передбачена Конституцією та законом “Про Національний банк України”, яка дозволяє керівництву Нацбанку, де-факто, ігнорувати необхідність взаємодії своєї монетарної та регуляторної політики з урядом, у межах економічної політики останнього. Прикладів, коли керівництво НБУ ухвалювало рішення, які не погоджувались з урядом і ставали несподіваними для нього, за роки української незалежності було безліч.

Крім того, НБУ у нас виступає в якості інституції, яка позиціонується, як така, що існує незалежно від держави. Хоча, насправді, це державна інституція, і всі її активи належать державі. Тому стосунки між урядом, який виступає від імені представницької гілки влади (парламенту) і НБУ, та їхня взаємодія мають бути зовсім іншими.

Саме у межах такої правової конструкції існує Рада НБУ. Якій Конституцією України значною передали повноваження держави у відносинах з НБУ. Саме вона отримала повноваження з призначення та звільнення з посад першого заступника та заступників Голови Національного банку, розробки “Основних засад грошово-кредитної політики”, затвердження щорічно кошторису адміністративних витрат Національного банку на наступний рік тощо.

В існуючому вигляді, це такий собі “пришитий кобилі хвіст”. Переглянувши декілька десятків законів інших держав, які регулюють діяльність центрального банку, ніде подібної структури у межах центральних банків не побачив. При цьому фактично ключовий партнер НБУ — уряд, жодним чином у ньому не представлений. Більш того, у законі “Про Національний банк України” напряму вказується заборона членам уряду бути членом Ради НБУ.

Хоча протягом першого десятиліття української незалежності, якщо не помиляюсь, міністри фінансів і економіки, за посадою входили до складу Ради НБУ. І тоді існування такої Ради мало хоч якусь цінність.

Коли у 1996 році ухвалювали Конституцію України, то у межах протистояння між президентом і парламентом передбачили, що майже всі колегіальні державні органи (мабуть за виключенням Вищої ради правосуддя) утворюються на паритетній основі між ними. Це стосується і Ради НБУ.

Така правова модель формування Ради НБУ та її стосунків з Головою НБУ провокує протиріччя і неузгодженість дій між ними, а також між Нацбанком (Правлінням та Радою) та урядом. Що само по собі породжує політичні ігрища, які не мають жодного відношення до виконання Нацбанком своєї основної місії та функцій.

До речі, у зв'язку з цим кумедно виглядає норма статті 9 закону “Про Національний банк України”. В ній вказується, що “Члени Ради Національного банку несуть солідарну відповідальність за прийняті рішення та діяльність Ради Національного банку як колегіального органу”.

У чому ж полягає ця солідарна відповідальність, відповіді ні у Конституції України, ні у законі немає. При цьому, винагороду за виконання повноважень членів Ради НБУ вони, по суті, установлюють самі собі. Що взагалі є абсурдом, бо йдеться про державні кошти.

Так, у статті 9 закону “Про Національний банк України” вказується, що Рада НБУ “затверджує за поданням Правління Національного банку методику визначення заробітної плати Голови Національного банку та його заступників”, а у статті 10, що “Члени Ради Національного банку (крім Голови Національного банку) за виконання своїх функцій отримують винагороду за рахунок Національного банку. Щомісячна винагорода члена Ради Національного банку становить 50 відсотків максимального розміру посадового окладу члена Правління Національного банку. Виплата винагороди членам Ради Національного банку здійснюється щомісяця відповідно до встановленого Національним банком порядку”.

Отже, все це демонструє класичний український театр абсурду державного управління. З відповідними наслідками для української економіки, і у кінцевому вигляді — для всіх пересічних громадян.

Що ж, на мою думку, у зв'язку з цим потрібно змінювати в частині питання керівництва НБУ на рівні Конституції України та відповідно Закону “Про Національний банку України”.

По-перше, Рада НБУ повинна формуватись з п'яти осіб: двох представників уряду (прем'єр-міністра та міністра фінансів), які, де-факто, представлятимуть в ній коаліційну парламентську більшість, двох незалежних членів Ради, які призначаються Президентом України, та Головою НБУ. Засідання Ради НБУ повноважні, якщо в ній брали участь чотири члена Ради.

По-друге, розробляти і затверджувати “Основні засади грошово-кредитної (“монетарної”) політики” повинно Правління НБУ, а не Рада НБУ. У нього для цього весь штат фахових службовців. (Утримувати величезний штат працівників, які обслуговують діяльність Ради НБУ — відвертий абсурд).

По-третє, уряд повинен мати повноваження на один місяць призупиняти рішення Правління НБУ в частині його монетарної та регуляторної політики. Протягом цього часу Правління НБУ та уряд повинні намагатись досягти домовленостей щодо них. Якщо не досягли, то остаточне рішення має ухвалити Рада НБУ більшістю голосів.

По-четвертих, кошторис адміністративних витрат НБУ на наступний рік, включно із встановленням зарплати членам Правління НБУ та двом незалежним членам Ради НБУ, за поданням Ради НБУ, повинні затверджуватись парламентом одночасно з ухваленням держбюджету на наступний рік.

Взагалі, для того, щоби не провокувати політичні маніпуляції, зарплата Президента України, народних депутатів, всіх членів уряду, керівників (та їхніх заступників) органів державної влади та управління, у тому числі членів Правління НБУ та двох незалежних членів Ради НБУ, у поточному році, повинна бути прив'язана до показника медіанного рівня зарплат по країні за попередні 12 місяців з жовтня позаминулого року до жовтня минулого року.

Я би про це прямо вказав у Конституції України. У цьому випадку усе керівництво держави буде особисто зацікавлено у рівні зарплат пересічних громадян. Звісно, виходячи з того припущення, що вони повинні жити за рахунок зарплати, а не корупційних доходів.

(Медіанна зарплата по країні — величина, яка ділить всю кількість найманих осіб по країні на дві рівні частини: 50% з них оплачується зарплата нижче за це значення і 50% — вище. Цей показник значно коректніше і точніше відображає реальний рівень зарплат в країні, ніж показник “середньої зарплати”, при розрахунку якого рахуються як мінімальні зарплати, так і зарплати у мільйони гривень. Крім того, саме показник медіанної зарплати є об'єктивним і не може бути предметом ручного регулювання з боку можновладців, як, наприклад, показник “прожиткового мінімуму” чи “мінімальна зарплата”).