Авторские блоги и комментарии к ним отображают исключительно точку зрения их авторов. Редакция ЛІГА.net может не разделять мнение авторов блогов.
13.08.2016 11:43

Ремонт в КабМиновской «кухне»

Старший науковий співробітник відділу проблем господарсько-правового забезпечення економічної безпеки держави Інституту економіко-правових досліджень НАН України

Группой народных депутатов на рассмотрение Верховной Рады был внесен законопроект, который можно охарактеризовать как капитальный «ремонт» системы управления экономикой. Этот законопроект призван продолжить работу по сбалансированию компетенции органов упр

20 июля 2016 года на сайте Верховной Рады появился текст долгожданного Проекта Закона о внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно организации деятельности Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти, других государственных органов и уполномоченных субъектов хозяйствования с целью приведения их к действующей Конституции Украины) регистр. № 4032а. Но за этим названием (и определенной в Пояснительной записке целью) скрывается нечто большее: проект Закона направлен на перестройку важнейших аспектов механизма государственного управления целыми отраслями экономики. В Пояснительной записке также отмечено, что реализация предложенного проекта Закона позволит оптимизировать деятельность КабМина, восстановить доверие к национальным комиссиям-коллегиальным регуляторам в отдельных сферах экономики страны и субъектам хозяйствования, осуществляющим управления объектами публичной собственности в конституционно-правовом поле, что, по мнению авторов, позволит более эффективно формировать и реализовывать государственную политику. Проектом предлагается внести изменения в 21 закон Украины, в том числе и в Хозяйственный кодекс. Ответственным за прохождение законопроекта определен Комитет по вопросам правовой политики и правосудия (председатель – н.д. Р.П. Князевич), а также 13 (!) профильных комитетов Верховной Рады, что подчеркивает многогранность и важность проекта.

Пунктом 1 предлагаемого Проекта № 4032а вносятся изменения в статью 1 Закона Украины о центральных органах исполнительной власти, в которой данная статья претерпевает существенные позитивные изменения: вместо обеспечения и реализации государственной политики в одной или нескольких сферах проектом уточняется, что формирование и реализация государственной политики должна осуществляться «в сферах своей компетенции», и не просто «отдельные функции», а «определенные законом функции». Все мы помним, например, грубое вмешательство Министерства юстиции в процессы дерегуляции экономики с деструктивными предложениями по декодификации хозяйственного законодательства. Думается, эта норма станет надежным предохранителем от необоснованного превышения собственной теперь уже компетенции чиновниками МинЮста. Второе, на что стоит обратить внимание – это терминология. Понятие «государственные полномочия» и «компетенция» всегда были «камнем преткновения» между науками административного и хозяйственного права (второй термин является продуктом науки хозяйственного права), на разнице понятий строилась целая концепция «выталкивания» хозяйственно-правовой терминологии из действующего законодательства. А здесь видим откат или здравый смысл? В связи с возможным включением данного термина в законодательство следует, наверное, задуматься об определении данного понятия в Хозяйственном кодексе, которое стало бы универсальным для остальных актов и избавило бы от лишних терминологических спекуляций.

Изменения к статье 5 указанного Закона возвращают нас к вопросу разделения компетенции центральных органов исполнительной власти, которые предлагается создавать, реорганизовывать и ликвидировать Кабинетом Министров Украины по представлению члена КабМина (а не по представлению Премьер-Министра) с учетом необходимости реализации законов, недопущения дублирования полномочий и предотвращения конфликтов интересов. Создавать, реорганизовывать и ликвидировать министерства, распределять функции между ними предлагается с учетом задач, поставленных КабМину, таким способом, чтоб ни один вопрос государственной политики не оставался вне компетенции членов КабМина. И, естественно, исключалось дублирование компетенции и сама возможность самовольно браться за решение тех вопросов, которые не определены специальным нормативным актом или находятся в компетенции другого министерства, члена КабМина. Видимо, учтен опыт не только взаимоотношений МинЮста с Минэкономразвития в вопросах модернизации публичного экономического (хозяйственного) законодательства и разности подходов: декодификационные устремления первого и наращивание объема ХК у второго министерства. Также с практической точки зрения логичным представляется предложение подкорректировать компетенцию министра в назначении своих заместителей: пропозиция о назначении или увольнении заместителей вносится не Премьер-Министру, а Кабинету Министров Украины как коллегиальному органу.

Наиболее затрагиваемой проектом является статься 7 «Задачи министерства», название которой предлагается изменить на «Функции министерства». Понятие «Задачи» является уж слишком размытым, вместе с тем понятие «Функция» имеет более конкретное смысловое наполнение (относительно регулирования экономики) и отвечает идеям функционального принципа создания и деятельности министерств вместо отраслевого (отдельные отрасли экономики, как видно далее, будут «под опекой» коллегиальных органов – национальных комиссий). И так, новой редакцией указанной статьи предлагается, что министерство будет осуществлять такие функции: 1) систематический мониторинг состояния дел и оценка влияния в сфере компетенции министерства; 2) выявление проблем на основе ознакомления и исследования данных статистики, обращений органов государственной власти и органов местного самоуправления, сообщений в средствах массовой информации, обращений граждан, научных публикаций и других источников информации; 3) информирование общественности и разъяснения относительно оценок министерством положения дел, обсуждение с общественностью проблем, подлежащих первоочередному решению; 4) обобщение практики применения законодательства, принятие мер по его совершенствованию, подготовка и издание инструкций для государственных служащих по правоприменения; 5) обеспечение осуществления профессиональных коммуникаций и социального диалога на отраслевом уровне; 6) выяснение альтернативных возможностей решения проблем, оценка их положительных и отрицательных сторон; 7) определение приоритетов развития и реформирования сферы компетенции министерства; 8) разработка и обеспечение принятия документов, которые определяют государственную политику (концепции, стратегии и т.д.); 9) разработка проектов законов и подзаконных актов, обеспечение их принятия Кабинетом Министров Украины, а также Президентом Украины и Верховной Радой Украины в соответствии с их конституционных полномочий; 10) осуществление иных функций, определенных законами Украины.

В пункте 5 источником идей для выявления и решения проблем указываются сообщения в средствах массовой информации, обращения граждан и научные публикации. Это, безусловно, прогрессивная норма, однако она вызывает несколько замечаний. Все ли сообщения в СМИ следует использовать как источники информации и предложений по решению тех или иных проблем? Понятно, что в век информации и информационных технологий сама информация является инструментом манипуляций, в связи с чем, у государственных органов возникнут существенные трудности при анализе и фильтрации информации, поступающей из СМИ. Зная аналитические способности аппарата различных министерств и прочих государственных органов, обилие советников идеологически и политически ангажированных, можно предположить, что данная норма будет при некоторых условиях использоваться против органов государственной исполнительной власти. Большим прорывом является норма, в которой законодательно закреплена возможность использования достижений науки в связи с использованием научных статей как источника информации и предложений. Но всех ли научных статей? Наука генерирует только научные статьи и никакую другую научную продукцию? А экспертные заключения, аналитические доклады и записки? В связи с чем, не лишним было бы расширить перечень, не ограничиваясь лишь научными статьями (при том, что все мы знаем, как и кем, на основании чего и для чего большинство отечественных «научных» статей пишется). Отметим, что в действующей редакции подобная норма отсутствует.

Вместе с тем, эта норма может быть полезна науке хозяйственного права как возможность внедрения сотен и тысяч неиспользованных (проигнорированных) научных разработок в виде сотен научных докладов, аналитических записок и, наконец, диссертаций.

Проектом предлагается уточнить компетенцию заместителей министра (изменения к статье 9), усовершенствовать иные процедурные вопросы относительно организации деятельности министерств и других центральных органов исполнительно власти (статьи 16, 18-19). При этом формирование государственной политики в соответствующей сфере в компетенции руководителя центрального органа исполнительной власти и его заместителей предлагается заменить на процедуру генерации предложений по совершенствованию состояния правового регулирования в сферах ответственности такого органа, а также на запрос министерства - позицию по проектам других нормативных актов или программных документов. Интересно, а где такое должностное лицо будет брать соответствующие материалы при неудовлетворительном качественном кадровом заполнении должностей в министерства и других органах исполнительной власти? С одной стороны, можно легализовать десятки «частных институтов», которые и так отлично «пристроены» к министерствам, с другой стороны при должном внимании и смене соответствующих подходов для государственных научных учреждений появляются соответствующие возможности влиять на формирование и реализацию государственной политики и ее правовое обеспечение, что тоже является позитивным в сложившихся условиях. При этом, государственные научные учреждения вынуждены будут предоставлять качественный научный продукт, так как в конкурентной борьбе с «грантоедами», советниками всех мастей и «частными институтами по вопросам исследования экономики и права планеты Марс» однозначно проиграют ввиду ограниченности возможностей участия в излюбленной чиновниками «системе откатов».

Далее рассмотрим изменения к Закону о Кабинете Министров Украины, которые касаются определения количества вице-премьеров (дабы исключить политические спекуляции с этим вопросом) (статья 6), снижения волюнтаристской роли Премьер-Министра в назначении должностных лиц различных уровней (вводится система согласований с соответствующими министрами). Довольно ощутимо Проектом предлагается изменить статью 19 Закона о Кабинете Министров Украины: вместо пространной нормы об «общей компетенции Кабинета Министров» предлагается предоставить КабМину решать вопросы государственного управления в сферах правовой политики; политики внутренних дел; политики местного и регионального развития; финансовой, экономической, промышленной, агропромышленной политики; политики труда и социальной политики; инфраструктурной, образовательно-научной политики; политики здравоохранения и экологической политики; культурной и спортивной политики; внешней политики; политики национальной безопасности и обороны. Надо понимать, вот он приблизительный перечень персонального состава КабМина по отдельным сферам – функциям государственного управления без выделения отраслевых вопросов (которые предлагается отдать коллегиальным органам – см. далее).

Кроме того, предлагается ввести должность Государственного секретаря Кабинета Министров Украины, уточнить процедуру назначения других должностных лиц в министерствах и других центральных органов исполнительной власти. Изменением к статье 43 Закона о Кабинете Министров предлагается узаконить сложившуюся практику контроля первого вице-премьера и вице-премьеров по контролю над определённой группой министерств в соответствии с задачами государственной политики и «специализацией» такого вице-премьера. При этом первому вице-премьеру и вице-премьерам по представлению Премьер-министра и решением (согласием) Верховной Рады предлагается разрешить возглавлять отдельное министерство, что, в принципе, является логичным (такие прецеденты мы уже имели в прошлом).

Изменениями в законы Украины «О государственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине» и «О финансовых услугах и государственном регулировании рынка финансовых услуг» предлагается переподчинить Национальную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку и Национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сфере рынков финансовых услуг (государственные коллегиальные органы) соответственно Верховной Раде (сейчас Комиссии подчинены Президенту Украины и подотчетны Верховной Раде). Проектом предлагается соответствующие Положения о комиссиях утверждать решением Кабинета Министров Украины, что, в целом, отвечает тенденциям усиления влияния Верховной Рады на деятельность всего Кабинета Министров и изменения фундаментальных принципов его формирования при сохранении стратегического направления: перехода к парламентско-президентской форме правления. Кроме этого, меняется принцип формирования состава Комиссий: назначение на должность члена Комиссии предлагается осуществлять на основании открытого конкурсного отбора, организацию и проведение которого осуществляет конкурсная комиссия, состав которой определяется Верховной Радой по представлению профильного Комитета Верховной Рады. То есть, Кабинет Министров и Президент лишаются права каким-либо образом влиять на состав Комиссий. Думается, что здесь не хватает нормы об участи антикоррупционных органов и общественности при осуществлении допуска кандидатов к конкурсу, а также рекомендаций и согласований с КабМином, членам которого потом взаимодействовать с новоизбранными главами и членами Комиссий. Да, вопрос назначения глав и членов Комиссий фактически отдается «на откуп» Парламентскому большинству, уже сформировавшему состав Кабинета Министров и согласовавшего кандидатуру Премьер-Министра с Президентом Украины. Этот механизм нуждается в дальнейшей проработке с точки зрения сбалансированности противовесов в компетенции «квадрата»: Президент-КабМин-Парламентское большинство-Гражданское общество.

Аналогичный принцип положен в основу изменений, предлагаемых к Закону Украины о природных монополиях при формировании национальных комиссий регулирования природных монополий. В связи с этим, логичными являются и изменения к Хозяйственному кодексу Украины, а именно к части 1 статьи 191, в которой предлагается предоставить право устанавливать государственные регулируемые цены, в том числе и государственным коллегиальным органам (комиссиям – авт.) в соответствии с их полномочиями. Здесь логичным было бы использовать слово «компетенция» в связи с уже рассмотренными предложениями.

Предложения, сформулированные к нескольким законам Украины, которые, большинством своим, составляют хозяйственное законодательство, направлены на создание Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, Комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации с аналогичными принципами формирования, рассмотренными выше. К тому же, Министерство обороны Украины определено субъектом управления государственной собственностью в оборонно-промышленном комплексе Украины, уточняет компетенция Концерна «Укроборонпром» и органов его управления.

Рассмотренный проект Закона о внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно организации деятельности Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти, других государственных органов и уполномоченных субъектов хозяйствования с целью приведения их к действующей Конституции Украины) имеет ряд спорных моментов, но, вместе с тем, является во многом революционным, закладывает основы для реформирования системы управления экономикой страны, содержит ряд позитивных для науки хозяйственного права моментов. Данный законопроект после дополнительной проработки и уточнения отдельных положений стоит поддержать, но необходимым считаем обратить внимание авторов на вопросы одновременного усовершенствования норм Хозяйственного кодекса как акта, устанавливающего основы правового обеспечения функционирования экономики и управления с помощью правовых средств государственного воздействия на соответствующие процессы. Такой законопроект только выиграл бы от более содержательного наполнения именно ХК, а внесение изменения лишь в 1 статью вряд ли можно назвать удовлетворительным с точки зрения модернизации хозяйственного законодательства. 

Если Вы заметили орфографическую ошибку, выделите её мышью и нажмите Ctrl+Enter.
Последние записи
Контакты
E-mail: [email protected]