Реформування країни: проблеми сьогодення (ч. 8)

Продовження. Частина 1 цієї статті була надрукована 28.09.2014; частина 2 - 02.11.2014; частина 3 - 25.11.2014; частина 4 - 11.03.2015; частина 5 - 18.04.2015, частина 6 - 03.07.2015, частина 7 - 12.12.2015.

      Продовження. Частина 1 цієї статті була надрукована 28.09.2014; частина 2 - 02.11.2014; частина 3 - 25.11.2014; частина 4 - 11.03.2015; частина 5 - 18.04.2015, частина 6 - 03.07.2015, частина 7 - 12.12.2015.

Етап десятий:
 «Первісне формування текстів
законопроектів, якими впроваджується реформа»

   В межах даного етапу РГВР (робоча група з впровадження реформи) розпочинає роботу в двох напрямках законодавчої процедури, а саме:

      а) Перший напрямок – це здійснення первісного формування реформаторських законопроектів (текстів законопроектів, якими впроваджується реформа);

     б) Другий напрямок – це здійснення підготовки супровідних документів до кожного реформаторського законопроекту.

    Тут і в подальшому (в межах цього етапу реформування і наступних етапів) законодавча процедура, яка проводиться у відношенні саме реформаторських законопроектів, буде розглядатись та аналізуватись на підставі відповідних положень (розділів, глав, статей) Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (надалі - Закон про Регламент ВР), а також статей 93, 94 Конституції України.

   Отже, слід констатувати, що на даному етапі реформування фактично відбувається виконання ч. 1 ст. 90, ст. 91 Закону про Регламент ВР.

      Перший напрямок цього етапу має такі особливості:

     1. Формування текстів реформаторських законопроектів здійснюється виключно на основі змісту і форми модельних законопроектів (пакету реформаторських законопроектів (модельних), які, як вже неодноразово зазначалось, є складовою концепції реформи. Це забезпечує правовий зміст майбутньої реформи, який необхідний громадянському суспільству. В даному випадку, модельні законопроекти – це своєрідна законотворча ініціатива громадянського суспільства, а реформаторські законопроекти – це вже законодавча ініціатива членів РГВР-суб’єктів права законодавчої ініціативи, які представляють і уповноважені діяти від імені громадянського суспільства.

      2. Формування текстів реформаторських законопроектів здійснюється у спосіб  коригування текстів модельних законопроектів (внесення змін чи доповнень до них) через необхідність врахувати реалії політичного буття країни, які об’єктивно не дозволяють в даний момент впровадити реформу у варіанті громадянського суспільства. Такими реаліями політичного буття слід вважати воєнний стан, відсутність достатнього фінансування для реалізації реформи, інші об’єктивні чинники. Також, до реалій політичного буття, які необхідно враховувати, слід віднести і суб’єктивні чинники, зокрема, відсутність в парламенті більшості, яка здатна підтримати реформу, наявність значної кількості депутатів, які не зацікавлені в впровадженні реформи через свої особисті приватно-політичні (партійні, олігархічні) суб’єктивні інтереси тощо.
     Обмеження (нейтралізація) впливу вищезгаданих об’єктивних і суб’єктивних реалій політичного буття на впровадження реформи – це і є основним предметом роботи РГВР під час первісного формування реформаторських законопроектів, оскільки без цього зменшуються шанси (або взагалі зводиться нанівець) просування реформи (реформаторських законопроектів) в ході законодавчої процедури.
     Зрозуміло, що ідеальною (для громадянського суспільства) була б ситуація, коли всі члени РГВР (особливо члени РГВР-суб’єкти права законодавчої ініціативи, які будуть подавати реформаторські законопроекти до Апарату ВР на реєстрацію), дійдуть однакового висновку, що тексти модельних законопроектів концепції реформи не потребують коригування (внесення змін чи доповнень до них) і можуть бути подані на реєстрацію як реформаторські законопроекти. Однак, якщо це виявиться неможливим (за результатами  аналізу реалій політичного буття), то РГВР має внести відповідні зміни, уточнення чи доповнення до модельних законопроектів, які врахують вищезгадані політичні реалії, і сформують законопроекти (за формою і змістом) такими, якими їх погодяться зареєструвати члени РГВР-суб’єкти права законодавчої ініціативи. При цьому, і члени РГВР-представники громадянського суспільства, і члени РГВР-суб’єкти права законодавчої ініціативи повинні усвідомлювати, що в ході коригування модельних законопроектів (читай: формування  реформаторських законопроектів) не повинен бути втрачений правовий зміст.

      3. Здійснюється перевірка правильності побудови системи та структури реформаторських законопроектів (з точки зору юридичної техніки, з урахуванням будови діючої системи законів країни);

   4. Обговорюється основи стратегії просування реформаторських законопроектів, в тому числі основні доводи на підтримку реформаторських законопроектів, аргументація заперечень проти спростування можливих (ймовірних) заперечень опонентів, контрдоводи проти цих заперечень тощо. Зрозуміло, що на цьому етапі опонентів у реформи ще немає (реформаторські законопроекти ще не зареєстровані), і тому мову тут можна вести тільки про можливі (ймовірні) заперечення опонентів, які очевидні.

      Виходячи з вищезазначеного, завдання РГВР в межах першого напрямку цього етапу реформування зводяться до такого:

       а) РГВР визначає (називає) та аналізує ті об’єктивні та суб’єктивні чинники в сфері політики (реалії політичного буття країни), які можуть негативно вплинути на просування пакету реформаторських законопроектів, оцінює можливі наслідки впливу цих чинників на реформу.
      Як зазначалось вище, під час формування концепції реформи, ці чинники до уваги не беруться (і не повинні братись), оскільки відносяться до сфери політики, а не до сфери права; тобто концептуально реформа формується, з правової точки зору, ідеальною (тобто зі стовідсотковим правовим змістом).

      б) Визначивши вищезгадані об’єктивні та суб’єктивні чинники в сфері політики, РГВР аналізує їх на предмет того, як вони можуть вплинути на просування пакету реформаторських законопроектів в ході законодавчої процедури; чи впливають суттєво, чи несуттєво. Якщо РГВР дійде висновку, що певні чинники можуть негативно вплинути на  просування пакету реформаторських законопроектів (модельних) в ході законодавчої процедури, тексти модельних законопроектів коригуються. Як вже зазначалось, таке коригування допускається лише за умови, якщо це не вплине на правовий зміст реформи.

     Тексти модельних законопроектів, відкориговані РГВР (з урахуванням об’єктивних та суб’єктивних політичних чинників) де-факто перетворюються на реформаторські законопроекти. З цього моменту модельні законопроекти ніби зникають, точніше, перетворюються на первісні тексти реформаторських законопроектів.

     в) РГВР обговорює та корегує (за необхідності) систему та структуру реформаторських законопроектів з точки зору юридичної техніки, - на предмет відповідності вимогам будови діючої системи законів країни;

     г)  РГВР формує основи стратегії просування реформаторських законопроектів, в тому числі основні доводи на підтримку реформаторських законопроектів; формує аргументи заперечень для спростування очевидних (ймовірних) доводів опонентів проти реформи, контрдоводи на доводи опонентів; вивчає перспективу прийняття реформаторських законопроектів (з урахуванням співвідношення політичних сил у парламенті) тощо.

   Після формування реформаторських законопроектів, РГВР переходить до виконання вимог статті 91 Закону про Регламент ВР в частині підготовки супровідних документів до кожного реформаторського законопроекту.
     Це другий напрямок цього етапу, в межах якого готуються такі документи:

     - проект постанови, яку пропонується ВР прийняти за результатами розгляду законопроекту (проект постанови про включення законопроекту до порядку денного сесії);

      - список авторів реформаторських законопроектів;

     - пропозиція щодо кандидатури доповідача по реформаторських законопроектах на пленарному засіданні ВР;

      - пояснювальна записка, яка має містити обґрунтування необхідності прийняття законопроекту; цілі, завдання, основні положення та місце в діючій системі законів країни; обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття; інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту;                                                      

    - інші супровідні документи, які вимагає закон та законодавча процедура (наприклад, порівняльна таблиця до законопроекту про внесення змін до законів, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін (ч. 6 ст. 91 Закону про Регламент ВР).

      Виконанням вищезазначеного закінчується десятий етап реформування. Після цього РГВР передає пакет реформаторських законопроектів та супровідних документів до нього на обговорення (етап одинадцятий).

Етап одинадцятий:
«Обговорення текстів законопроектів, якими впроваджується реформа»

    Обговорення реформаторських законопроектів і супроводжувальних документів відбувається у такий спосіб.
   Члени РГВР-представники громадянського суспільства обговорюють реформаторські законопроекти і супровідні документи з громадянським суспільством (в більшій мірі - з експертним середовищем громадянського суспільства) за правилами, що визначені для обговорення концепції реформи (восьмий етап реформування). Предмет обговорення в даному випадку – це з’ясування думки громадянського суспільства щодо того, наскільки в  реформаторських законопроектах збережений правовий зміст реформи, порівняно з положеннями концепції реформи.
     Члени РГВР-суб’єкти права законодавчої ініціативи здійснюють таке саме обговорення, але з членами депутатських фракцій (депутатських груп) ВР, окремими народними депутатами. Тут предмет обговорення зводиться до з’ясування думки про зміст реформаторських законопроектів, оцінки настроїв народних депутатів щодо перспективи підтримки реформаторських законопроектів, визначення потенційних прихильників та противників (опонентів) реформи.
      Після закінчення обговорення, всі зібрані матеріали досліджуються в межах наступного етапу реформування - остаточного формування текстів законопроектів, якими впроваджується реформа.

Етап дванадцятий:
«Остаточне формування текстів законопроектів,
якими впроваджується реформа»

    Остаточне формування реформаторських законопроектів та супроводжувальних до них документів розпочинається з опрацювання всієї сукупності матеріалів, отриманих в ході обговорення в межах попереднього етапу реформування.
       Таке опрацювання здійснює РГВР у такому порядку.

      Спочатку РГВР відбирає, які матеріали обговорення слід взяти до уваги для цілей остаточного формування реформаторських законопроектів та супроводжувальних до них документів, а які не варто брати до уваги.
     Визначившись з цим, РГВР аналізує відібрані матеріали і, за необхідності, корегує первісні тексти реформаторських законопроектів та супроводжувальних до них документів.
      Також, в межах даного етапу, РГВР, з метою недопущення відмови у прийнятті на реєстрацію реформаторських законопроектів (ч. 2 ст. 92 Закону про Регламент ВР), остаточно перевіряє реформаторські законопроекти та супроводжувальні документи на предмет дотримання під час їхнього формування ст. ст. 90, 91 Закону про Регламент ВР.
      Після цієї перевірки, члени РГВР-суб’єкти права законодавчої ініціативи подають реформаторські законопроекти разом з супроводжувальними документами на реєстрацію в Апарат ВР (ч. 1 ст. 92 Закону про Регламент ВР).
    Закінчується цей етап реформування реєстрацією реформаторських законопроектів і супроводжувальних документів в Апараті ВР. Продовження (і закінчення) законодавчої процедури відбувається в межах наступного етапу реформування - прийняття пакету законів, якими впроваджується реформа, та введення їх в дію.

Етап тринадцятий:
«Прийняття пакету законів, якими
впроваджується реформа, та введення їх в дію»

      Даний етап реформування повністю присвячений законодавчій процедурі, в межах якої реформаторські законопроекти мають перетворитись на реформаторські закони, які будуть введені в дію. Власне у такий спосіб і досягається результат процесу реформування - впровадження реформи в життя.
     Цілком очевидним є те, що рішення по впровадженню реформи приймають виключно народні депутати на пленарних засіданнях ВР шляхом прийняття реформаторських законів. Однак, це жодним чином не применшує значимість роботи РГВР на цьому етапі реформування, яка зводиться до супроводження (обслуговування) законодавчої процедури, в якій безпосередню участь беруть члени РГВР-суб’єкти права законодавчої ініціативи. Більше того, якісне супроводження з боку РГВР законодавчої процедури по прийняттю реформаторських законопроектів – це запорука успіху реформи, гарантія збереження її правового змісту та недопущення спотворення правового змісту в текстах майбутніх законів.
     Нижче охарактеризуємо наступні п’ять стадій законодавчої процедури (після стадії реєстрації реформаторських законопроектів в Апараті ВР), які РГВР має супроводжувати (обслуговувати) в межах даного етапу реформування, а також визначимо мету і завдання РГВР на кожній з цих стадій.
      Це такі стадії законодавчої процедури:

     - попередній розгляд реформаторських законопроектів в комітетах ВР;
     - розгляд реформаторських законопроектів в першому читанні;
     - розгляд реформаторських законопроектів в другому читанні;
     - розгляд реформаторських законопроектів в третьому читанні;
   - підписання реформаторських законів Президентом України та їх оприлюднення.

    І ще одне. Оскільки правова технологія реформування включає в себе супроводження законодавчої процедури (з боку РГВР) не будь-яких законопроектів, а виключно реформаторських (тобто тих, що є носіями нової реформаторської якості, і мають правовий зміст), то характеризуючи нижченаведені стадії законодавчої процедури та визначаючи мету і завдання для РГВР, будемо використовувати термін «реформаторський законопроект», підкреслюючи тим самим, що РГВР цікавить передусім збереження правового реформаторського змісту тих законопроектів, які є предметом законодавчої процедури.

Стадія законодавчої процедури
«Попередній розгляд реформаторських законопроектів в комітетах ВР»

Характеристика стадії законодавчої процедури
«Попередній розгляд реформаторських законопроектів в комітетах ВР»

     Ця стадія законодавчої процедури включає в себе здійснення законотворчої діяльності, починаючи з направлення Головою ВР (або, відповідно до розподілу обов’язків, його першим заступником чи заступником), реформаторських законопроектів у відповідні комітети ВР (ч. 1 ст. 93 Закону про Регламент ВР), - і закінчуючи включенням законопроекту до порядку денного сесії ВР (ст. 20, ч. 2 ст. 96 Закону про Регламент ВР).
    Після реєстрації реформаторських законопроектів в Апараті ВР, Голова ВР (перший заступник Голови ВР, заступник Голови ВР) направляє ці законопроекти в такі комітети ВР (ч. 1 ст. 93 Закону про Регламент ВР):

    - в комітет, який відповідно до предметів відання комітетів ВР визначається головним комітетом з підготовки і попереднього розгляду цих законопроектів (надалі – головний комітет);

    - в комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, - з метою  проведення експертизи щодо впливу реформаторських законопроектів на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини. В свою чергу, цей комітет направляє законопроекти до Кабінету Міністрів України для здійснення експертизи щодо впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини;

    - в комітет, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, - з метою підготовки експертного висновку щодо відповідності реформаторських законопроектів вимогам антикорупційного законодавства;

   - в комітет, до предмета відання якого належить оцінка відповідності реформаторських законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, - з метою підготовки експертного висновку з цього питання.

     За дорученням ВР, Голови ВР, за зверненням головного комітету, голови або першого заступника голови головного комітету, реформаторські законопроекти направляються в комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, – з метою підготовки експертного висновку на відповідність оформлення та реєстрації реформаторських законопроектів вимогам закону, Регламенту ВР та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів (ч. 4 ст. 93 Закону про Регламент ВР).

      Комітети ВР готують відповідні висновки (експертизи, експертні висновки), які в подальшому направляються до головного комітету.

     Попередній розгляд реформаторських законопроектів здійснюється на засіданні головного комітету. На це засідання запрошуються ініціатор внесення законопроекту чи представник суб'єкта права законодавчої ініціативи (в нашому випадку, це мають бути члени РГВР-суб’єкти права законодавчої ініціативи), а також, в разі необхідності, запрошуються представники органів державної влади (Кабінету Міністрів України, міністерств, інших державних органів) і  представники громадськості  - об'єднань громадян, експерти, фахівці та інші особи (ч. 6 ст. 93 Закону про Регламент ВР).
      Отже, як вбачається з ч. 6 ст. 93 Закону про Регламент ВР, члени РГВР-представники громадянського суспільства також мають законодавчу можливість брати участь у попередньому розгляді реформаторських законопроектів. Про таку можливість зазначено і в ч. 1 ст. 48 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», відповідно до якої комітети ВР мають право запрошувати на своє засідання об'єднання громадян, отримувати від них необхідні для розгляду питань порядку денного роз'яснення.

     За результатами попереднього розгляду, головний комітет ухвалює висновок щодо доцільності включення реформаторських законопроектів до порядку денного сесії ВР. До цього висновку додаються висновки (експертизи, експертні висновки) інших вищезгаданих  комітетів ВР, до яких направлялись законопроекти (ч. 6 ст. 93 Закону про Регламент ВР).
      Висновок головного комітету, разом з проектом відповідної постанови ВР та іншими додатками, направляється до ВР для вирішення питання щодо включення реформаторського законопроекту (реформаторських законопроектів) до порядку денного сесії ВР (ч. 2 ст. 96 Закону про Регламент ВР).

Мета та завдання РГВР на стадії
попереднього розгляду реформаторських законопроектів в комітетах ВР

     Основна мета РГВР на стадії попереднього розгляду реформаторських законопроектів в комітетах ВР - це ухвалення головним комітетом позитивного висновку про включення реформаторських законопроектів до порядку денного сесії ВР, а також прийняття Верховною Радою України постанови про включення реформаторських законопроектів до порядку денного.
      Задля досягнення цієї мети, РГВР має використати всі законодавчі можливості та допустимі засоби впливу на народних депутатів, від яких залежить позитивне вирішення цих питань.

      У зв’язку з цим, можна окреслити такі основні завдання РГВР на даній стадії законодавчої процедури:

      1. Оскільки ч. 1 ст. 48 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та ч. 6 ст. 93 Закону про Регламент ВР допускають можливість участі представників громадськості на засіданнях комітетів ВР (за умови необхідності), РГВР повинна обґрунтувати необхідність участі своїх представників на засіданнях кожного з комітетів ВР, які готують висновки (експертизи, експертні висновки) щодо реформаторських законопроектів.
      Також, РГВГ повинна підготувати відповідне роз’яснення стосовно предмету розгляду  кожного з цих комітетів та направити це роз’яснення у цей комітет та до головного комітету.

      2. На підставі вищезазначених норм Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та Закону про Регламент ВР, члени РГВР-представники громадянського суспільства повинні взяти участь у попередньому розгляді реформаторських законопроектів на засіданні головного комітету (члени РГВР-суб’єкти права законодавчої ініціативи беруть участь в цьому засіданні в обов’язковому порядку - на підставі Закону про Регламент ВР), де послідовно та аргументовано доводити необхідність та наявність підстав для прийняття позитивного висновку щодо включення реформаторських законопроектів до порядку денного сесії ВР.
       Також, РГВР повинна підготувати відповідне роз’яснення, в якому письмово викласти всі аргументи на користь позитивного висновку головного комітету.

     3. РГВР повинна окремо проаналізувати ризики, пов’язані з можливістю повернення реформаторських законопроектів суб’єкту права законодавчої ініціативи без їх включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради (абз. 2 ч. 4 ст. 93 Закону про Регламент ВР), і здійснити все від неї залежне, щоб цього не допустити.

      4. Оскільки основне навантаження в цій стадії законодавчої процедури лягає на членів РГВР-суб’єктів права законодавчої ініціативи, члени РГВР-представники громадянського суспільства повинні надавати їм максимальну методологічну та технічну допомогу в їхній роботі в комітетах та серед народних депутатів. Передусім, це підготовка обґрунтувань, тез, доповідей, заперечень проти доводів опонентів, інше методологічне супроводження, підготовка до засідань в комітетах ВР тощо.

     5. Інші завдання, які випливають зі змісту даної стадії законодавчої процедури.

Стадія законодавчої процедури
«Розгляд реформаторських законопроектів в першому читанні»

/ДАЛІ  БУДЕ/