Нормативно-правове забезпечення співробітництва громад у Україні

Команда експертів Фонду імені Григоря Яхимовича та Асоціації сприяння самоорганізації населення провели аналітичне дослідження співробітництва територільаних громад у сферах освіти та медицини.

Команди експертів Фонду імені Григоря Яхимовича та Асоціації сприяння самоорганізації населення провели аналітичне дослідження співробітництва територіaльних громад у сферах освіти та медицини.

Законодавство

Організаційно-правові засади, принципи, форми співробітництва територіальних громад, механізми його стимулювання, фінансування та контролю визначає Закон України «Про співробітництво територіальних громад»[i].

Для співробітництва у сферах освіти та охорони здоров’я Закон не встановлює жодних інших або додаткових вимог, тому воно здійснюється на тих самим засадах, що й міжмуніципальне співробітництво в інших галузях.

З яких питань громади можуть здійснювати співробітництво?

Стаття 32 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»[ii] визначає власні (самоврядні) та делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сферах освіти та охорони здоров’я.

Власні повноваження:

• управління закладами освіти, охорони здоров'я, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;
• забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійно-технічної освіти у державних і комунальних загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах, вищої освіти у комунальних вищих навчальних закладах, створення необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких організацій;
• створення при загальноосвітніх навчальних закладах комунальної власності фонду загальнообов'язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету, залучених з цією метою на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також коштів населення, інших джерел; контроль за використанням коштів цього фонду за призначенням;
• організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм;
• сприяння роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, роботи з молоддю.

Делеговані повноваження:

• забезпечення в межах наданих повноважень доступності та безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території;
• забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку та вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів;
• забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення;
• організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку;
• надання допомоги випускникам загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладів державної або комунальної форми власності у працевлаштуванні;
• забезпечення школярів із числа дітей-сиріт, дітей з інвалідністю/осіб з інвалідністю I-III групи, дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям», які навчаються в державних і комунальних навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для самоосвіти;
• внесення пропозицій до відповідних органів про ліцензування індивідуальної підприємницької діяльності у сфері охорони здоров'я.

Саме відповідно до перелічених вище повноважень, а також повноважень передбачених галузевим законодавством, може зздійснюватися співробітництво громад у сферах освіти та охорони здоров’я.

Співробітництво може здійснюватися у п’яти передбачених законом формах:

(1) делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань із передачею йому відповідних ресурсів;

(2) реалізація спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів;

(3) спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів;

(4) утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об’єктів;

(5) утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.

Розглянемо детальніше ці форми.

Делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань із передачею йому відповідних ресурсів. В освіті та охороні здоров’я співробітництво у цій формі застосовується тоді, коли одна громада може надавати якісні послуги, а інші громади, не маючи такої можливості чи з метою економії коштів, делегують першій громаді відповідне право та передають необхідні ресурси.

Наприклад, це може бути делегування завдань щодо забезпечення дошкільної освіти, підвезення учнів до місця навчання та у зворотному напрямку, виконання завдань у сфері позашкільної чи інклюзивної освіти, надання медичної допомоги населенню, здійснення лабораторних досліджень та ін.

Друга форма – реалізація спільних проєктів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів. Наприклад, це може бути спільна реконструкція школи чи дитячого садка, яким користуються жителі декількох громад. Або впровадження енергозберігаючих заходів, придбання медичного обладнання, шкільного автобуса, санітарного автомобіля тощо. Також це може бути проведення певних заходів, наприклад, шкільних олімпіад чи конкурсів.

Спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів. Така форма співробітництва може бути застосована щодо будь-якого підприємства, установи, організації чи об’єкта, що знаходиться у комунальній власності. У сфері освіти це може, наприклад, бути спільне фінансування школи естетичного виховання або спортивної школи; у сфері охорони здоров’я – фінансування центру первинної медико-санітарної допомоги (ЦПМСД).

Ця форма співробітництва дозволяє спільно утримувати та розвивати такі заклади. Також вона допомагає ощадливо використовувати ресурси, адже одна спортивна школа чи ЦПМСД цілком може надавати послуги декільком громадам одночасно.

Утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об’єктів доцільно застосовувати тоді, коли жодна з громад на певній території не має певного комунально го підприємства чи інфраструктурного об’єкта і його створення є вкрай необхідним та економічно обґрунтованим для усіх суб’єктів, які мають намір організувати за цією формою співробітництво[iii]. Зокрема, в освіті це може бути спільний методичний центр/кабінет, у медицині – спільний центр первинної медико-санітарної допомоги або стоматологічний центр.

Утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. Наразі це найменш затребувана в Україні форма міжмуніципального співробітництва, яка полягає у створенні окремого підрозділу чи у складі виконавчого комітету відповідної ради, наприклад, для бухгалтерського та/чи юридичного супроводу діяльності декількох органів місцевого самоврядування зацікавлених територіальних громад[iv]. Це може, навіть, бути спільне місцеве управління освіти або охорони здоров’я, яке керуватиме відповідними галузями в декількох громадах.

За законом, ініціювати співробітництво можуть сільський, селищний, міський голова, депутати сільської, селищної, міської ради, а також члени територіальної громади у порядку місцевої ініціативи. Відповідна пропозиція виноситься на розгляд сільської, селищної, міської ради, згода якої дає старт початку процесу переговорів та підготовки договору. Причому кількість суб’єктів співробітництва законодавство не обмежує.

Співробітництво територіальних громад у сферах освіти, медицини може здійснюватися між об’єднаними громадами; об’єднаними і не об’єднаними та виключно між не об’єднаними. Також законодавство дозволяє співробітництво між громадами з різних областей чи районів та громадами, які не межують одна з одною.

Договори можуть укладатися строком на декілька місяців, років чи безстроково. Це питання співпрацюючі сторони визначають самостійно.

Фінансування співробітництва у сферах освіти та охорони здоров’я здійснюється за рахунок коштів:

• місцевих бюджетів суб’єктів співробітництва;
• самооподаткування;
• інших не заборонених законодавством джерел, зокрема, державного бюджету, міжнародної технічної та фінансової допомоги, кредитних ресурсів.

Фінансування заходів співробітництва розпочинається з наступного бюджетного періоду. Це означає, що договір про співробітництво може бути укладений коли завгодно, проте фінансування передбачених ним заходів здійснюється лише з 1 січня наступного року після укладення договору. На практиці ця норма дещо затримує реалізацію договорів про міжмуніципальне співробітництво.

Держава може стимулювати співробітництво шляхом:

• надання субвенцій місцевим бюджетам суб’єктів співробітництва у пріоритетних сферах державної політики;
• передачі об’єктів державної власності у комунальну власність суб’єктів співробітництва;
• методичної, організаційної та іншої підтримки діяльності суб’єктів співробітництва.

Співробітництво громад припиняється у випадках:

• закінчення строку дії договору про співробітництво;
• досягнення цілей співробітництва;
• невиконання суб’єктами співробітництва взятих на себе зобов’язань;
• відмови від співробітництва відповідно до умов договору одного або кількох його суб’єктів, що унеможливлює подальше здійснення співробітництва;
• банкрутства утворених у рамках співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності;
• прийняття судом рішення про припинення співробітництва;
• нездійснення співробітництва протягом року з дня набрання чинності відповідним договором.

Таким чином, Закон України «Про співробітництво територіальних громад» є рамковим, однак заразом він містить усі необхідні положення для організації міжмуніципального співробітництва, в т. ч. у сферах освіти та охорони здоров’я. Він задає загальні «правила гри», надаючи громадам можливість самостійно визначати формат і параметри співробітництва за допомогою договорів. Своєю чергою, високий ступінь гнучкості є очевидною перевагою механізму міжмуніципального співробітництва.

Підзаконні нормативно-правові акти

Проєкти у сферах освіти та охорони здоров’я, що підготовлені на основі договорів про співробітництво територіальних громад, можуть претендувати на підтримку за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР)[v]. Стаття 24-1 Бюджетного кодексу України[vi] встановлює, що кошти ДФРР спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку (у тому числі проєктів співробітництва та добровільного об’єднання територіальних громад). Варто звернути увагу, що ці проєкти повинні мати на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, спортивної інфраструктури і відповідати пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку та відповідних стратегіях розвитку регіонів.

Однією з основних вимог для отримання підтримки з ДФФР є те, що проєкти співробітництва ТГ повинні відповідати вимогам Закону України «Про співробітництво територіальних громад»[vii].

У Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року передбачено, що органи місцевого самоврядування регіонів повинні мати управлінські, організаційні та фінансові можливості стимулювання співробітництва територіальних громад на міжрегіональному рівні для розв’язання спільних проблем розвитку (розділ «Основні принципи реалізації державної регіональної політики»)[viii].

Загальні примірні форми договорів, які можуть бути взяті за основу під час укладання договорів про співробітництво територіальних громад, затвердило Міністерство регіональногорозвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України[ix]. Спеціальні примірні форми договорів для сфер освіти та охорони здоров’я в Україні відсутні. Єдина галузь, для якої розроблені спеціальні примірні форми, - це управління трудовими побутовими відходами. Відповідні рекомендації підготовлені у 2018 році за підтримки Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO[x].

Наказом Міністерства охорони здоров'я України від 29.07.2016 № 801 «Про затвердження Положення про центр первинної медичної (медико-санітарної) допомоги та положень про його підрозділи»[xi] передбачається можливість створення центру первинної медичної (медико-санітарної) допомоги за рішенням органу місцевого самоврядування об’єднаної територіальної громади, згідно з угодами, укладеними між органами місцевого самоврядування про співробітництво територіальних громад.

Існує необхідність з удосконалення наказу МОЗ від 19.03.2018 №303 «Про затвердження Порядку вибору лікаря, який надає первинну медичну допомогу, та форми декларації про вибір лікаря, який надає первинну медичну допомогу». Важливо передбачити, що в разі створення юридичної особи - надавача первинної медичної допомоги (ПМД) у рамках співробітництва територіальних громад, декларації, подані надавачам ПМД, які увійшли до структури новоствореної юридичної особи, не припиняються, а залишаються чинними і вважаються поданими юридичній особі - правонаступнику за умови збереження відповідних правовідносин з лікарями, які були обрані пацієнтами.

Завдяки цьому буде усунута важлива перешкода при створенні спільних медичних закладів об’єднаними територіальними громадами. Справа в тому, що до реалізації державної програми КПКВК 2308020 “Надання первинної медичної допомоги” ОТГ, які брали на себе повноваження з організації надання ПМД могли сподіватися і на фінансування цих повноважень. Наразі це вимагає фінансування новостворених установ упродовж 2-3 місяців з бюджету ОТГ, саме через те, що неможливо отримати фінансування від НСЗУ за раніше укладеними деклараціями.

Міністерство освіти і науки України у листі №1/9-633 від 30 грудня 2015 року «Про формування органів управління освітою», адресованому обласним державним адміністраціям, зазначило про можливість співробітництва. Відповідно до статті 14 Закону України «Про співробітництво територіальних громад» для спільного виконання визначених законом повноважень, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва, та з метою економії коштів, необхідних для їх утримання (оптимізації чи зменшення видатків), співробітництво може здійснюватися шляхом утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління. Таким чином, об’єднана територіальна громада може утворити власний або спільний з кількома іншими ОТГ орган управління освітою чи делегувати відповідні повноваження одному із суб’єктів співробітництва. Відповідно до статті 14 цього закону спільний орган управління може утворюватися як окремий виконавчий орган сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва або у складі виконавчого органу сільської, селищної, міської ради одного із суб’єктів співробітництва (як структурний підрозділ - департамент, відділ, управління, проєктне бюро, агенція тощо)[xii].

Варто відзначити, що окремі методичні рекомендації щодо співробітництва територіальних громад в освіті та медицині наразі відсутні. На практиці такі рекомендації важливі, оскільки громади під час укладання договорів та здійснення співробітництва стикаються із низкою ситуацій, в яких потребують допомоги. Тому важливо щоби профільні міністерства (за потреби – із залученням Мінрегіону) видавали методичні рекомендації та проводили відповідну інформаційно-роз’яснювальну роботу.

Оцінка опитаних експертів

Оцінюючи стан нормативно-правового забезпечення міжмуніципального співробітництва, більшість опитаних експертів відзначили, що законодавство є загалом якісним, але в ньому є певні прогалини, які потребують заповнення.

Зокрема, на їх думку, в цьому сенсі українському законодавству притаманні такі риси:

(1) бракує правового механізму приєднання до вже укладених договорів співробітництва;

(2) відсутнє чітке розмежування понять «комунальні підприємства, установи, організації» та «інфраструктурні об'єкти» для визначення предмету співробітництва;

(3) надмірно складні процедури укладення договорів;

(4) є проблеми в галузевому законодавстві – наприклад, Закон України «Про освіту» потребує низки законів та підзаконних актів для його імплементації;

(5) зарегульованість таких форм співробітництва, як утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів та утворення спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень (ідеться про весь комплекс законодавства – авт.);

(6) не передбачена відповідальність сторін за невиконання зобов’язань за договорами співробітництва;

(7) відсутність серед кола суб`єктів міжмуніципального співробітництва районних та обласних рад – окремі експерти пропонували їх туди включити, принаймні на перехідний період до завершення другого етапу реформи децентралізації;

(8) відсутність механізму, який би передбачав пріоритетне надання державної освітньої та медичної субвенції тим громадам, що співпрацюють;

(9) недостатність визначених механізмів стимулювання співробітництва територіальних громад на державному та регіональному рівнях.

[i] Про співробітництво територіальних громад: Закон України від 17.06.2014 №1508-VII, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1508-18

[ii] Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80

[iii] Практичний коментар до Закону України «Про співробітництво територіальних громад», http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2015/12/komentar.pdf

[iv] Там само

[v] Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 №2456-VI, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/conv; Деякі питання державного фонду регіонального розвитку: постанова КМУ від 18.03.2015 №196, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF/conv; Питання підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку: наказ Мінрегіону від 24.04.2015 №80, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0488-15/conv

[vi] Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/conv

[vii] Деякі питання державного фонду регіонального розвитку: постанова КМУ від 18.03.2015 №196, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF/conv

[viii] Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року: постанова КМУ від 06.08.2014 №385, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF/conv

[ix] Про затвердження Примірних форм договорів про співробітництво територіальних громад: наказ Мінрегіону від 27.08.2014 №233, https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0233858-14/conv

[x] Договори міжмуніципального співробітництва у сфері управління побутовими відходами / Врублевський О., Сороковський В., Київ, 2018, 96 с

[xi] Про затвердження Положення про центр первинної медичної (медико-санітарної) допомоги та положень про його підрозділи: наказ МОЗ від 29.07.2016 № 801, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1167-16

[xii] Про формування органів управління освітою: лист МОН № 1/9-633 від 30.12.15 року, http://osvita.ua/legislation/other/49450/

Аналітичне дослідження «Співробітництво громад: нові можливості для освіти та медицини» проводилось ГО «Фундація імені Григорія Яхимовича» спільно із ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» протягом листопада 2018 – серпня 2019 у рамках реалізації проєкту «Поширення механізму співробітництва ОТГ у сферах освіти та медицини» за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження».