Людський фактор у системі державної реєстрації

Або як реформувати систему без людських жертв?

Однією з головних проблем, що виникає на шляху реалізації реформ та боротьби з корупцією в Україні, є так званий «людський фактор».

У свідомості більшості з нас це поняття має негативний відтінок, стоїть в одному асоціативному ряду з радянськими звичаєвими пережитками, що яскраво демонструються словами героїні улюбленої комедійної сценки «Курс молодой паспортистки»: «идеальный работник паспортного стола – это человек, у которого живая очередь превращается в мертвую».

Саме тому більшість сучасних реформ спрямована на дебюрократизацією управлінських процесів і мінімізацію ролі людини та делегування відповідних функцій комп’ютерним технологіям. Пропагується ідея «держава у смартфоні», що має звільнити суспільство від винахідливих «паспортисток», які час-від-часу продовжують дивувати нас лайфхаками типу «если принесли фотографию с уголком, то просим без уголка, а если без уголка - то с уголком».

Проте, ми знаходимося, і ще, ймовірно, довго перебуватимемо на стадії перехідного періоду, коли людина управляє адміністративними процесами. Тому недооцінка ролі людського фактору на перехідному етапі до «держави-смартфона» недоречна, і навіть шкідлива.

Маємо констатувати, що сьогодні досягнуто значного успіху в розвитку електронного урядування. Чи не кожна урядова структура, міністерство або відомство адмініструє значну кількість електронних реєстрів та надання онлайн-послуг. Одним із таких є Міністерство юстиції України, що в минулому році увійшло до топ-3 міністерств-реформаторів.

Однією з головних заслуг Мін’юсту стала реформа державної реєстрації, проведена у 2015-2016 роках, що базувалась на революційній ідеї децентралізації послуг у сферах державної реєстрації. Зокрема, Законами про державну реєстрацію нерухомості та бізнесу було визначено широке коло суб’єктів, до яких можна звернутись для проведення державної реєстрації: виконавчі органи місцевих рад, фронт-офіси, місцеві державні адміністрації, акредитовані суб’єкти, нотаріуси. Головні постулати, на яких ця система мала би бути побудована: конкуренція на ринку послуг у сферах державної реєстрації, виключення з системи чиновника (державного службовця), вільний вибір заявником суб’єкта реєстрації, а відповідно, прискорення та підвищення якості реєстраційних процедур.

Варто визнати, на початкових етапах свого функціонування система дійсно стала достойною альтернативою державній реєстраційній службі. Суб’єкти державної реєстрації почали конкурувати між собою, пропонуючи надати заявнику послуги без черг, у супроводі з юридичними консультаціями, оплачуючи за нього необхідні банківські платежі, і все це - у найкоротші строки. Мін’юст навіть встиг відзвітувати про успішне завершення реформи. Здавалось би – успіх?

Але тим часом, ЗМІ продовжує шокувати нас численними повідомленнями про «чорних реєстраторів» і нотаріусів, про рейдерські захоплення підприємств та про «переписування» бабусиних квартир. Причини шукають, передусім, у недобросовісності самих реєстраторів, «чорні» списки яких масово публікувало Міністерство, демонструючи своє відмежування від відповідних процесів. Проте, арешти й затримання вищих посадових осіб Міністерства юстиції, відповідальних за моніторинг і контроль акредитованих суб’єктів, стали свідченням того, що номінально «реформована» система державної реєстрації дала збій, а імітація боротьби з корупцією «знизу» у вигляді покарань реєстраторів вдало маскувала корупцію топ-рівня.

Указ Президента України № 542/2019 «Про заходи щодо протидії рейдерству» від 22 липня 2019 року та Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту права власності» від 3 жовтня 2019 року № 1056-1 засвідчили рішучі наміри керівництва держави боротись зі згаданими проблемами. Однією з кардинальних ініціатив стало виключення з системи акредитованих суб’єктів державної реєстрації та передачу частини повноважень із реєстрації нотаріусам та органам місцевого самоврядування.

Вказані кроки стали, безумовно, необхідною реакцією, на масові прояви рейдерства в означеній сфері, більшість із яких вчинялися працівниками акредитованих суб’єктів. Проте, чи є такі заходи достатніми для припинення рейдерства загалом?

Можна очікувати, що припинення діяльності акредитованих суб’єктів, за аналогією, матиме наслідком звільнення багатьох тисяч працівників, які не зникнуть, а будуть змушені інтегруватися і продовжувати працювати в оновленому статусі працівників виконавчих органів місцевого самоврядування. Слід враховувати досвід минулих років, коли з ліквідацією Державної реєстраційної служби, колишні співробітники реєстраційних служб перейшли працювати до акредитованих суб’єктів реєстрації, разом із солідними знаннями роботи в реєстрах, але також і з негласними «звичаями» й «законами», за якими працює «система».

Тому, досить актуальним залишається питання про роль людського фактору сучасного реформування. Це питання слід невідкладно проаналізувати та вирішити новому керівництву держави та Міністерства юстиції для того, щоб не повторити помилки минулих років.

Проблема № 1. Підготовка кадрів і доступ до державних реєстрів.

Кадри, як відомо, вирішують все. Проте, на жаль, держава, в особі колишнього керівництва Міністерства юстиції, якраз і не подбала про якісний добір і підготовку нових професійних державних реєстраторів.  

Кваліфікаційні вимоги до державного реєстратора допускають долучення до професії будь-якого громадянина з вищою (для реєстрації бізнесу) і вищою юридичною (для нерухомості) освітою та невеликим (1-3 роки) стажем роботи у галузі права, які загалом для цієї професії є достатніми. Разом з тим, для кваліфікованої роботи в електронних реєстрах необхідні саме такі спеціальні знання та практичні навики. І в цьому питанні, здавалось-би, зроблено максимум, щоб таких навиків особа не здобула.

Так, наприклад, для одержання електронних ключів доступу до державних реєстрів кандидати на посади державних реєстраторів проходять дводенний (!) курс навчання роботи в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (ДРРП) і одноденне (!) навчання роботи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (ЄДРПОУ), яке проводить підконтрольне Мін’юсту ДП «Національні інформаційні системи» (далі – ДП «НАІС»).

Сам навчальний курс не передбачає вивчення застосування спеціального реєстраційного законодавства. Пояснюється, що ці знання особа гарантовано мала здобути в університеті, хоча відповідної спеціалізації «Державний реєстратор» у вітчизняних ВУЗах немає. Власне, немає й конкретної програми навчання роботи в державних реєстрах (вочевидь, така програма повинна б існувати у формі офіційно затверджених інструкцій чи регламентів з чіткими директивами чи алгоритмами дій). Натомість, навчальний «експрес-курс» «Державний реєстратор» обмежується загальним описом типової послідовності реєстраційних дій, спонукаючи реєстратора до проведення відповідних реєстраційних дій не за затвердженими стандартами чи правилами, а за порадами колег.

Подібний рівень організації навчання прийнятний, можливо, для курсів майстрів манікюрного салону, проте не для професіонала, якому держава доручає офіційного підтвердження юридичних фактів і виникнення прав, передбачаючи за це персональну кримінальну відповідальність. Тож не дивно, що в результаті відповідної реформи до цієї відповідальної професії долучилися тисячі непідготовлених працівників.

Доступ осіб до професії державних реєстраторів та кваліфікаційні вимоги до цієї посади є предметом безпосередньої відповідальності Міністерства юстиції України. Проте,  замість дієвого вирішення цього питання шляхом організації навчання та якісної підготовки реєстратора до того, як він приступить до виконання своїх посадових обов’язків, у 2018 році Мін’юст ініціював експериментальний проект, яким зобов’язав складати іспити  реєстраторів, які вже працювали в реєстрах і доступ яких з тих чи інших причин був зупинений.

Законність іспиту була успішно оскаржена нотаріальною спільнотою в судовому порядку, адже цей іспит не передбачений Законом і має сумнівну репутацію прозорості проведення. Проте, практика його складання державними реєстраторами, які не є нотаріусами, продовжується й до сьогодні, незважаючи на те, що цей іспит ніяк не гарантує якість роботи в реєстрах.

Проблема № 2. Доступ до інформації при вчиненні реєстраційної дії.

Це ще одне болюче питання, з яким держава залишила державного реєстратора сам-на-сам.

Так, наприклад, на виконання статті 10 Закону про державну реєстрацію, реєстратор зобов’язаний використовувати відомості Державного земельного кадастру, Єдиного реєстру дозвільних документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, а також відомості, отримані у порядку інформаційної взаємодії Державного реєстру прав з Єдиним державним реєстром судових рішень (ЄДРСР). Крім того, процес реєстрації передбачає необхідність проведення численних перевірок відомостей і в багатьох інших державних реєстрах.

Проте, як  відомо, на практиці прямий доступ до багатьох реєстрів у реєстратора банально відсутній, а записаної на папері «інформаційної взаємодії» не існує.

Частину необхідних відомостей реєстратор отримує з веб-сайтів державних установ на загальних засадах, в тому ж обсязі, в якому ці дані є доступними кожному громадянину, без персоніфікації та без деталізації даних. Так, скажімо, це відбувається з перевіркою справжності судових рішень у вигляді знеособлених даних на веб-сайті «Судова влада». Аналогічна ситуація з доступом до Державного реєстру боржників. До багатьох баз даних, як наприклад, Державний міграційний реєстр (для перевірки документів, які посвідчують особу заявника) чи Державний реєстр довіреностей (для перевірки повноважень представника), доступ взагалі відсутній.

Подібна ситуація з одержанням даних у письмовій формі.

Законами про реєстрацію передбачено, що реєстратор має право зробити письмовий запит про інформацію, відповідь на який має бути надана протягом 3 робочих днів. Проте, немає жодних зобов’язуючих інструментів впливу  на осіб, які відмовляються давати відповіді на письмові запити державного реєстратора. Користуючись цим, процвітає, наприклад, тотальна практика відмов у наданні інформації місцевих комунальних бюро технічної інвентаризації (БТІ), які є зберігачами паперових архівів реєстраційних справ, або вимагання грошей за її надання. На практиці, єдиним виходом з ситуації стає платне одержання такої інформації, що як правило, лягає на плечі заявника.

Кодекс України про адміністративні правопорушення мав би закріпити відповідальність посадових осіб та ненадання відповіді на запит державного реєстратора як гарантію його діяльності, на зразок штрафу за неналежне надання відповіді на адвокатський запит (ст. 212-3 КпАП). Проте, такої норми цей Кодекс поки-що, на жаль, не передбачає.

Проблема № 3. Роз’яснення законодавства та формування усталеної практики.

Досить часто рішення державного реєстратора, на кшталт судового рішення, передбачає вирішення прогалин і правових колізій, зумовлених недосконалістю законодавства. Наприклад, при реєстрації прав, які виникли та не реєструвались десятиліттями, реєстраторам доводиться вишукувати і застосовувати суперечливе законодавство протягом всього періоду незалежної України, а подекуди й Радянського Союзу. До цього додається проблема технічної невідповідності державних реєстрів, які часто не адаптуються до тих чи інших законодавчих змін. Тому формування певних правових позицій контролюючого органу, якими б керувалися реєстратора, є вкрай актуальним.

Згідно з Законами про реєстрацію, підвищення кваліфікації державних реєстраторів, надання узагальнених роз’яснень щодо застосування законодавства з питань державної реєстрації  входить до безпосередньої компетенції Міністерства юстиції України.

Проте, протягом останніх років у контролюючому органі переважала практика проведення так званих «заочних семінарів» - листів-розсилок, в яких повідомлялось про зміни в законодавстві. Жодної дискусії, живого обговорення, жодних відповідей на проблемні питання.

Також, спілкування з регулятором обмежується наданням персональних роз’яснень на запити заінтересованих суб’єктів. Відповіді на такі запити розглядаються в порядку та у строки для розгляду звернень громадян. Тобто, реєстратор гарантовано не отримує позицію регулятора з того чи іншого питання при проведенні реєстраційної дії. Крім того, роз’яснення надаються у формі листів на персональні запити та, як правило, не оприлюднюються. За таких обставин, говорити про формування єдиної практики застосування законодавства не можна.

Новому керівництву Міністерства слід звернути особливу увагу на оновлення цієї функції. Доцільно і необхідно на державному рівні проводити професійні заходи у формі «живих» семінарів, тренінгів, конференцій, за максимально широкої участі представників спільноти. Окрему увагу слід приділити наданню узагальнюючих роз’яснень проблемних питань чинного законодавства та їх оприлюднення у вільному доступі, які б формували усталену практику в означеній сфері.

Висновки.

Пріоритетним завданням держави є прискорення вдосконалення та підвищення надійності електронних реєстрів. Разом з тим, не варто нехтувати значенням людського фактору. Рецепт вдалого реформування - в тому, щоб подивитися на реформи очима її безпосередніх виконавців, зрозумівши причини й мотиви прийняття ними тих чи інших рішень.

Покладаючи на державного реєстратора персональну відповідальність за виконання посадових обов’язків, держава зобов’язана дати йому належний інструментарій:

- організувати професійне навчання та підвищення кваліфікації;

- працювати над удосконаленням та уніфікацією законодавства, усуненням правових колізій та формуванню усталеної практики його застосування;

- забезпечити спеціальний (не на загальних засадах) доступ до електронних реєстрів, дані яких є необхідними для прийняття всебічних, об’єктивних та обґрунтованих рішень;

- посилити гарантії здійснення відповідної діяльності шляхом введення адміністративної відповідальності за ненадання інформації на запити державного реєстратора;

- змінити підхід до оплати реєстраційних послуг, що виступає фінансовою гарантією їх прозорої діяльності.