Від референдуму 1991 року до закону про референдум 2021 року

Як змінювалося законодавче регулювання всеукраїнського референдуму в Україні?

Національний референдум явище доволі рідкісне та незвичне в українській політиці, однак саме з ним пов’язана ключова подія у становленні незалежності України тридцять років тому. 

1 грудня 1991 року на підставі Закону “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, ухваленому Парламентом ще до проголошення незалежності України 3 липня 1991 р., відбувся всеукраїнський референдум щодо підтримки Акту проголошення незалежності України. 

Цей день можна сміливо назвати “Днем народовладдя” або “Днем здобуття незалежності України”, оскільки 1 грудня 1991 року 90,32% від виборців, які взяли участь у голосуванні, підтримали Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року. Внаслідок цього голосування незалежність нашої держави стала вже доконаним і незворотним фактом, а починаючи з 2 грудня 1991 року Україну почали визнавати інші держави як повноправного суб’єкта міжнародних відносин (першими це зробили Польща, Канада та Угорщина). Мабуть, через унікальну роль цього референдуму в історії державотворення України, в преамбулі Конституції України 1996 р. містить згадку Акту проголошення незалежності України, схваленого 1 грудня 1991 року всенародним голосуванням. 

Конституція України 1996 р. також передбачила інститут референдуму, зокрема, в “захищеному” розділі ІІІ “Вибори. Референдум”. Зокрема, відповідно до Конституції:

• виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України, який призначається Верховною Радою України (ч. 1 ст. 72, ст. 73, п. 2 ч. 1 ст. 85);

• законопроєкт про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України, ухвалений не менш як двома третинами від конституційного складу ВРУ, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (ч. 1 ст. 72, п. 6 ч. 1 ст. 106, ч. 1 ст. 156);

• всеукраїнський референдум за народною ініціативою проголошується Президентом України на вимогу не менш як 3 млн громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по 100 тис. підписів у кожній області (ч. 2 ст. 72, п. 6 ч. 1 ст. 106);

• референдум не допускається щодо законопроєктів з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74). 

Закон 1991 р. помітно контрастував з положеннями нової Конституції України. Його логіка та положення вже на той момент суттєво застаріли та були неактуальними (зокрема, ч. 2 ст. 5 цього Закону передбачала, що виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання  про реалізацію права народу України  на  самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних  утворень  або вихід з них). Необхідно було підготувати та ухвалити новий закон, який би розвинув та імплементував відповідні положення Конституції України щодо інституту референдуму. 

На жаль, цей процес суттєво затягнувся і лише 6 листопада 2012 р. Верховна Рада ухвалила новий Закон “Про всеукраїнський референдум”. Однак, Закон 2012 р., по-перше, був ухвалений з порушенням конституційної процедури ухвалення закону, і, по-друге, передбачав низку неконституційних положень, які потенційно закладали ризики неправомірної зміни конституційного ладу та узурпації влади через маніпулювання процедурою такого референдуму.  Наприклад,  п. 1 ч. 1 ст. 3 цього Закону передбачав проведення всеукраїнського референдуму про схвалення нової редакції Конституції України, про внесення змін до Конституції України, скасування, втрату чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України (конституційний референдум) всупереч порядку внесення змін до Конституції України, передбаченого розділом ХІІІ Конституції України.  Крім того, окремого закону про місцевий референдум не було ухвалено, і це питання до сьогодні так і не регулюється жодним законом. 

Після Революції гідності ВРУ не наважилася скасувати Закон 2012 р., але 57 народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням  щодо розгляду питання про конституційність цього Закону. КСУ за результатом розгляду цього подання 26 квітня 2018 р. визнав Закон 2012 р. неконституційним, у зв’язку з чим він втратив чинність з дня ухвалення КСУ цього рішення. Внаслідок цього рішення КСУ утворилася прогалина у правовому регулюванні інституту всеукраїнського референдуму, яка була заповнена лише у 2021 р. 

26 січня 2021 р. ВРУ ухвалила новий Закон “Про всеукраїнський референдум”, який передбачає можливість проведення такого референдуму виключно з питань, які прямо передбачені Конституцією України (затвердження внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України; вирішення питання про зміну території України; проведення референдуму за народною ініціативою). Крім того, у цьому Законі передбачено проведення референдуму щодо втрати чинності законом України або окремими його положеннями як різновиду всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Інклюзивний та публічний процес розробки (із залученням національних та міжнародних експертів  у сфері референдуму) та ухвалення Закону 2021 р.  суттєво відрізнявся від того, яким чином був ухвалений Закон 2012 р.  

Отже, процес еволюції законодавчого регулювання всеукраїнського референдуму можна продемонструвати такою схемою:

Закон України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” від 03.07.1991 р. № 1286-XII
(набрання чинності 26.07.1991 р.)

⬇

Закон України “Про всеукраїнський референдум” від 06.11.2012 р. № 5475-VI
(набрання чинності 28.11.2012 р.) 

⬇

Рішення Конституційного Суду України про визнання закону № 5475-VI неконституційним
від 26.04.2018 р. № 4-р/2018

⬇

Прогалина у законодавчому регулюванні
(з 26.04.2018 р. по 10.04.2021 р.)

⬇

Закон України “Про всеукраїнський референдум” від 26.01.2021 р. № 1135-IX
(набрання чинності 11.04.2021 р.)