Ризики Закону про множинне громадянство

Верховна Рада ухвалила закон про множинне громадянство. У тексті розглянуто його зміст і конституційно-правові зауваження.

Верховна рада України підтримала в цілому законопроєкт №11469, який вперше на законодавчому рівні вводить в Україні інститут множинного громадянства. Рішення ухвалено 243 голосами "за".

Проте, народні обранці, в принципі як завжди, не дослухались до правових висновків Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України, яке зазначило, що вказаний проект Закону не відповідає вимогам Конституції України.

Інститут громадянства України за своєю природою є конституційно-правовим інститутом, тому всі питання щодо легалізації множинного громадянства мають вирішуватись, насамперед, у конституційно-правовій площині.

Так, у статті 4 Конституції України встановлюється, що «в Україні існує єдине громадянство». У частині першій статті 25 Конституції України визначається, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство.

Закріплений Конституцією України принцип єдиного громадянства деталізується у пункті 1 статті 2 чинного Закону України «Про громадянство України»: окремі адміністративно-територіальні одиниці (Автономна Республіка Крим та області) не можуть мати свого громадянства; якщо громадянин України набув громадянство іншої держави, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України; якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

Варто зазначати, що ще в 14 березня 2017 року нами був внесений проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення у відповідність до Конституції України Закону України "Про громадянство України" щодо уникнення множинного (подвійного) громадянства №6178

Авторський колектив

1. Народний депутат України Мельничук Сергій Петрович.
2. Інститут Права і Суспільства.
3. Кармазін Юрій Анатолійович.
4. Шишкін Віктор Іванович.
5. Семенов Олег Валентинович.
6. Домбровський Іван Петрович.
7. Хома Андрій Степанович.
8. Хомич Андрій Миколайович.
9. Татаренко Зоя Павлівна.

Саме з необхідності збереження єдності народу, принцип єдиного громадянства був закріплений в Основному Законі України. Україна постійно впроваджувала політику уникнення подвійного громадянства та зменшення проявів колізій, які виникають в результаті множинного громадянства.

Визнання Конституцією єдиного громадянства в Україні є одним із нових суттєвих принципів, необхідних для створення суверенної Української держави, яка будується на демократичних і правових засадах. Це конституційне положення покликане забезпечити єдиний правовий статус для всіх громадян України. З моменту прийняття Конституції встановлення принципу єдиного громадянства в Україні забезпечило однаковий правовий зв'язок кожного громадянина з державою, розуміння кожним своєї належності до України. Таким чином Конституцією ліквідовано підґрунтя політичних і юридичних колізій, які існують у державах, де конституціями визначається інститут подвійного громадянства. Цей інститут породжує суперечності, законодавчі неузгодження внаслідок різного обсягу прав і свобод, якими особи з подвійним громадянством можуть реально користуватися за місцем проживання і на які вони мають право відповідно до порядку, що діє на їх етнічній батьківщині, громадянами якої вони також визнаються. Внаслідок цього у практиці міждержавних відносин склалася тенденція уникати застосування інституту подвійного громадянства, користуватися ним тільки на основі двосторонніх угод.

Єдине громадянство в Україні є необхідною умовою стабільності політичної і соціальної ситуації в країні, воно зменшує імовірність появи міжетнічної конфронтації. Встановивши принцип єдиного громадянства, Конституція вносить цим упорядкованість і врегульованість у суспільні процеси, що дає можливість координувати й узгоджувати інтереси різних соціальних груп і політичних сил, підводити правову основу під складну систему суспільних відносин.

Статтею 1 Закону України «Про громадянство України» передбачено, що громадянство - це правовий зв'язок між фізичною особою та державою, який знаходить свій вияв у взаємних правах та обов'язках.

Статтею 2 Закону встановлено, що одним з основних принципів, на яких ґрунтується законодавство України про громадянство, є принцип єдиного громадянства - громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

При цьому, Конституція та Закони України не дають тлумачення поняттю «множинне (подвійне) громадянство». На сьогодні, Законом України «Про громадянства України» не встановлено також і як саме громадяни України мають декларувати друге громадянство. Адже в Україні немає форм фіксації подвійного громадянства. Довести факт наявності в громадянина України громадянства іноземної держави наразі практично неможливо.

Якщо ж виходити зі змісту Європейської конвенція про громадянство то множинне громадянство можна визначити як правовий статус особи, при якому вона одночасно володіє громадянством більш ніж однієї держави.

Європейською конвенцією про громадянство також встановлено, що кожна держава може вільно вирішувати, які наслідки має в її внутрішньодержавному праві факт набуття її громадянином іншого громадянства або його належності до іншого громадянства. За статтею 15 зазначеної Конвенції її положення не обмежують право кожної держави - учасниці встановлювати у своєму внутрішньодержавному праві:

1) зберігають чи втрачають громадянство її громадяни, які набувають або мають громадянство іншої держави;

2) чи пов'язано набуття або збереження її громадянства з відмовою від іншого громадянства або від його втрати.

Таким чином, установлення окремих обмежень щодо права громадян на вибір громадянства, згідно Європейської конвенції про громадянство, є компетенцією держави.

На сьогодні законодавство України не передбачає для своїх громадян можливості володіти паспортом іноземної країни. Проте розцінювати це як заборону подвійного громадянства насправді не можна, оскільки, згідно чинного законодавства, втрата громадянства України відбувається не автоматично з набуттям громадянства іншої держави, а виключно з дня видачі Указу Президента України про припинення громадянства щодо певної особи. Навіть якщо громадянин України набув громадянство іншої держави або держав, то не позбавляється при цьому українського громадянства і в правових відносинах з Україною надалі визнається лише громадянином України.

Сьогодні в Україні не ведеться статистика щодо кількості осіб, які мають подвійне громадянство і зумовлено це тим, що органи державної влади можуть звернутися з відповідним запитом до інших держав, однак у більшості випадків ці дані не надаються як такі, що мають персональний характер. Окрім того, їх достовірність перевірити практично неможливо.

Разом з тим, є ряд підстав для негайного законодавчого врегулювання поняття подвійного громадянства в Україні. Зокрема множинне громадянство породжує сепаратистські настрої в суспільстві; несе в собі загрозу вторгнення військ іншої держави під приводом захисту інтересів громадян своєї країни; призводить до виникнення питань і потреби узгодження подвійної відповідальності; дозволяє легально уникати кримінального переслідування злочинцям; може стати першим кроком до федералізації країни, що являє собою загрозу цілісності держави; це міра утримання впливу для постколоніальних країн, а також спосіб впливу на політику країни або окремих її регіонів; негативно впливає на захист інтересів громадян України, які мають громадянство іноземної держави за кордоном та функціонування органів державної влади України; часто використовується як спосіб для ухилення від обов’язків громадян перед державою (військова служба, сплата податків тощо).

Беручи до уваги численні випадки державної зради і саботажу службовців, терористичні, шпигунські та дестабілізаційні акції на користь інших країн, що чиняться посадовцями або пересічними громадянами, активна і жорстка позиція суспільства та українського парламенту мусить бути направлена на те щоб захистити інститут громадянства в Україні шляхом прийняття даного законопроекту.

Реалізовуючи принцип єдиного громадянства забезпечується цілісність і єдність українського народу та держави Україна, а також виключаються неоднозначні підстави для «виправданої» агресії з боку сусідніх держав. З огляду на події останніх двох років, даний аспект є особливо актуальним для українців, оскільки особи, які вступили до іншого громадянства або підданства, фактично виразили згоду вийти зі статусу громадянина України і позбавлення їх громадянства в даній ситуації - життєва необхідність для нашої держави.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Закону України "Про громадянство України" підставою для втрати громадянства Укра­їни є добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.

Так, Європейська конвенція про громадянство містить Главу V «Множинне громадянство». Вона, зокрема, встановлює, що Держава-учасниця дозволяє:

а) дітям, які автоматично набули різних громадянств при народженні, зберігати ці громадянства;

b) своїм громадянам мати інше громадянство, якщо це інше громадянство автоматично набувається у зв'язку зі вступом у шлюб.

Положення цієї Конвенції не обмежують право кожної держави-учасниці встановлювати у своєму внутрішньодержавному праві:

a) зберігають чи втрачають громадянство її громадяни, які набувають або мають громадянство іншої держави;

b) чи пов'язано набуття або збереження її громадянства з відмовою від іншого громадянства або від його втрати.

Наявність подвійного громадянства дозволяє особам з подвійним громадянством в одній із держав діяти безвідповідально, не зважаючи на вимоги закону, не зупиняючись перед можливістю притягнення до кримінальної відповідальності, оскільки відповідно до поширеного підходу держави не зобов’язані видавати іншій стороні власних громадян. Таким чином, за умов низької правової культури, біпатризм стимулює безвідповідальність та, тим самим послаблює регулюючі функції вітчизняного законодавства. Однак, чинне законодавство не надає достатніх правових механізмів для боротьби із множинним громадянством.

В цілому, слід зазначити, що окремі випадки перебування громадян України у множинному громадянстві несуть в собі загрозу національній безпеці України в тому випадку, коли про це невідомо відповідним державним органам. Тут можуть виникати питання про доцільність допуску такої особи на державну службу, до державної таємниці тощо.

Отже, є необхідність у встановленні законом обов’язку громадянина України повідомляти про факти множинного громадянства з його боку та запровадженні за його порушення кримінальної відповідальності.