Проект Закону №5655 від 11.06.2021: "Відповідальна" відповідальність

Коментар №3 до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності" (реєстр. №5655 від 11.06.2021)

Проектом 5655 пропонується доповнити Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» главою 5 «Відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Разом з тим визнається таким що втратив чинність Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», який встановлював відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб’єктів містобудування).

Системний аналіз запропонованих авторами змін, дозволяє прийти до висновку про встановлення положеннями проекту Закону відповідальності як юридичних осіб, ФОПів, так і фізичних осіб, посадових осіб, а також відповідальних виконавців робіт. 

Відповідальність юридичних осіб, ФОПів встановлюється Законом, та має своє начало з положень Господраського кодексу України, в той же час відповідальність фізичних осіб (громадян, відповідальних виконавців робіт та посадових осіб) передбачається в Кодексі України про адміністративні правопорушення, цим же кодексом встановлені положення щодо адміністративного провадження. 

Автори проекту здійснюють певну декодифікацію положень Кодексу України про адміністративні правопорушення, з огляду на те що положення щодо відповідальності фізичних осіб, включаються в текст Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Такі зміни суперечать вектору щодо уніфікації  законодавства про адміністративні правопорушення. Стаття 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначає що законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України. Закони України про адміністративні правопорушення до включення їх у встановленому порядку до цього Кодексу застосовуються безпосередньо.

В свою чергу Конституційній Суд України роз’яснює що під словосполученням "законодавством, ще не включеним до Кодексу" слід розуміти закони, що  встановлюють  відповідальність  фізичних  осіб  за  вчинення адміністративних правопорушень, які ще не включені в установленому порядку до зазначеного Кодексу. 

Тобто, враховуючи широкий спектр суспільних відносин та розуміючи той факт що відповідальність щодо деяких адміністративних правопорушень так і не внесена до Кодексу України про адміністративні правопорушення, законодавець наголошує на векторі кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення. Натомість, автори проекту Закону встановлюють по суті адміністративну відповідальність у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності», при цьому не надаючи проект змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, що говорить про безсистемність запропонованих змін, та створює негативні передумови реалізації такого проекту Закону з огляду на протиріччя між положеннями проекту Закону та Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Щодо продовження строків притягнення до відповідальності

У проекті Закону пропонується встановити більш тривалі строки (у порівнянні із ст. 38 КУпАП) накладення адміністративних стягнень за вчинення по суті адміністративних правопорушень. КУпАП містить випадки встановлення більш тривалих строків для накладення відповідних адміністративних стягнень за їх вчинення з огляду на підвищений рівень суспільної шкідливості зазначених вище адміністративних правопорушень. Дискусійним є питання щодо суспільної шкідливості та складності для виявлення правопорушень викладених авторами у проекті Закону, щодо встановлення більш тривалих (порівняно із загальними) строків для накладення стягнень за їх вчинення. Крім того, такі зміни можуть започаткувати небезпечний прецедент постійного розширення переліку адміністративних правопорушень, строк накладення стягнень за які буде значно збільшуватися без належних підстав. 

Щодо неспіврозмірності штрафів

Питання щодо розміру штрафів завжди було дискусійним, з огляду на їх несорозмірність із рівнем суспільної шкідливості відповідних адміністративних правопорушень. Адже штраф, як стягнення за адміністративне правопорушення, не має компенсаторної функції. Варто зауважити, що ефективність адміністративної відповідальності залежить від дотримання принципу невідворотності такого стягнення та ефективної діяльності органів державної влади (в аспекті цього проекту Закону і інших уповноважених осіб) з виявлення та попередження правопорушень.  А тому саме по собі збільшення розмірів штрафів за адміністративне правопорушення навряд чи сприятиме реалізації завдань визначених ст. 1 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Для визначення необхідності встановлення пропонованих розмірів адміністративних стягнень повинен бути проведений аналіз практики їх застосування та обґрунтування доцільності такої пропозиції, зокрема, й такої розбіжності в окремих розмірах стягнення у виді штрафу. Проте у пояснювальній записці до законопроекту такі дані відсутні.

Більш того, штрафи на фізичних осіб автори проекту прив’язують до прожиткового мінімуму для працездатних осіб (2270 грн), а не до неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, як це встановлено положеннями КУпАП (17 грн).

Відповідно до ч. 3 ст. 91 Регламенту Верховної Ради України,  «у разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету), суб’єкт права законодавчої ініціативи зобов’язаний додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки)». Зміна розміру стягнення у виді штрафу за порушення, вплине на показники бюджету, що свідчить про  необхідність розробки фінансово-економічного обґрунтування.

Щодо порядку накладення штрафів та несистемність змін

Авторами проекту Закону свідомо не закріплено у положеннях щодо порядку накладення штрафів (стаття 85 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») складання протоколу про правопорушення. 

Оскільки положення проекту за концепцією авторів, пропонується розповсюдити і на фізичних осіб, то маємо конфлікт норм проекту із положеннями чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення. Так, ст. 254 чинного КУпАП говорить про те, що про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності. Тобто, протокол на відміну від акту, є документом який саме фіксує факт вчинення адміністративного правопорушення, в той час як акт є документом, який фіксує стан об’єкту контролю на час закінчення перевірки, та може фіксувати як самі порушення, так і їх відсутність. Однак за логікою авторів проекту  (ст. 85 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), усі акти є підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Такий стан, буде перенавантажувати як суди так і Містобудівну палату, оскільки прибирається стадія початку адміністративного провадження, яка розпочинається із складання саме протоколу.

Як можемо побачити, положення проекту Закону 5655 фактично підміняють положення чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення та потребують системних змін, як до положень Кодексу, так і в запропонованих авторами нормативно-правових положеннях.

Проте, текст змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення наразі відсутній, у ЗМІ міститься лише інформація щодо початку роботи над його положеннями. У зв’язку з чим, положення цього проекту Закону 5655 наразі не можуть бути об’єктивно розглянути громадськістю, іншими органами згідно регламентних процедур, зазначений проект потребує системного та повноцінного розгляду разом із проектом Закону про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення.