Компенсація за зруйноване внаслідок війни житло

Представлено аналіз чинного та песпективного законодавства щодо реалізації права громадян України на компенсацію за знищене чи пошкоджене житло, у тому числі аналіз законопроєкту №7198 від 24.03.2022

Військова агресія російської федерації проти України багато тисяч людей зробила безхатченками або значно погіршила умови їх проживання, зруйнувавши чи пошкодивши їх домівки.

За даними Олексія Чернишова, Міністра розвитку громад та територій за попередніми даними, росія знищила 6800 житлових будинків в Україні. І ця цифра, на жаль, зростає щогодини. Обсяги руйнування катастрофічні. В одному лише Харкові зруйновано понад тисячу об’єктів житлового фонду. Величезна кількість будинків знищена в Чернігові та Маріуполі[1].

За інформацією Михайла Федорова, віце-прем’єр міністра – Міністра цифрової трансформації через портал Дія українцями вже подано понад 66 000 заяв про майно, пошкоджене після 24 лютого[2].

Отже, на цей час для багатьох наших співвітчизників у різних населених пунктах України: тих, в яких точилися та продовжуються активні бойові дії, і тих, які  потрапили  під обстріли та бомбардування, питання житла є більш, ніж вкрай важливе або першочергове. Тому держава опрацьовує механізми та джерела виплати компенсацій майнових втрат громадян, перш за все,  за знищене чи пошкоджене житло.  

Так, 20.03.2022 Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 326 «Про затвердження Порядку визначення шкоди та збитків, завданих Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації» (далі – постанова від 20.03.2022 № 326). 

Згідно з пп. 5 пункту 2 цього Порядку основними показниками для оцінки втрат житлового фонду і об’єктів житлово-комунального господарства (далі – ЖКГ), є: 

вартість зруйнованого та пошкодженого житла, об’єктів ЖКГ, які потребують відновлення, об’єктів малоповерхового житлового будівництва, у тому числі дачного та садибного типу або їх частини, зруйнованих та пошкоджених об’єктів незавершеного житлового будівництва; 

фактичні витрати, що здійснені для відновлення пошкодженого житлового фонду і об’єктів ЖКГ, що необхідні для грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок збройної агресії російської федерації; 

Відповідальними за визначення шкоди та збитків за напрямом «втрати житлового фонду і об’єктів ЖКГ» визначено обласні, Київську міську державні адміністрації (на період воєнного стану – військові адміністрації). Визначення шкоди та обсягу збитків має здійснюватися відповідно до методики, затвердженої наказом Мінрегіону, за погодженням з Мінреінтеграції. 

Також Уряд постановою від 26.03.2022 № 380 «Про збір, обробку та облік інформації про пошкоджене та знищене нерухоме майно внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації» (далі – постанова від 26.03.2022 № 380). унормував порядок повідомлення про втрату чи пошкодження житла.

Наступним кроком у вирішенні питання компенсацій громадянам за знищене чи пошкоджене житло стала підготовка проєкту закону «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації» (далі – Законопроєкт), що постановою Верховної Ради України від 01.04.2022 №  2185-IX прийнято за основу та доручено Комітету з питань економічного розвитку доопрацювати до другого читання цейзаконопроект з урахуванням внесених пропозицій і поправок.

Загальна мета Законопроєкту полягає у закріпленні правових і організаційних засад надання компенсації за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресієюросійської федерації з дня набрання чинності Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

З назви Законопроєкту вбачається три підстави для порушення питання про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна, а саме: бойові дії, терористичний акт, диверсія, яким у Законопроєкті визначення не дається, а зазначається, що терміни, які у ньому не визначені, вживаються у значенні, наведеному в інших законодавчих актах України. Отже, доцільно враховувати офіційні визначення зазначених понять.

Згідно з Законом України «Про оборону України» бойові дії визначено як формузастосування з’єднань, військових частин, підрозділів (інших сил і засобів) Збройних Сил України, інших складових сил оборони для вирішення бойових (спеціальних) завдань в операціях або самостійно під час відсічі збройної агресії проти України або ліквідації (нейтралізації) збройного конфлікту, виконання інших завдань із застосуванням будь-яких видів зброї (озброєння) (абзац 24 статті 1названого Закону).

Потрібно брати до уваги, що цим Законом закріплено поняття району воєнних (бойових) дій як визначеної рішеннямм Головнокомандувача Збройних Сил України частини сухопутної території України, повітряного або/та водного простору, на якій впродовж певного часу ведуться або/та можуть вестися воєнні (бойові) дії.

Визначення терористичного акту міститься у Законі України «Про боротьбу з тероризмом» та у Кримінальному кодексі України. Зокрема, у статті 1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» закріплено, що терористичний акт – це злочинне діяння у формі застосування зброї, вчинення вибуху, підпалу чи інших дій, відповідальність за які передбаченастаттею 258 Кримінального кодексу України (далі – КК України). 

Відповідно до вказаної статті КК України під терористичним актом розумієтьсязастосування зброї, вчинення вибуху, підпалу чи інших дій, які створювали небезпеку для життя чи здоров’я людини або заподіяння значної майнової шкоди чи настання інших тяжких наслідків, якщо такі дії були вчинені з метою порушення громадської безпеки, залякування населення, провокації воєнного конфлікту, міжнародного ускладнення, або з метою впливу на прийняття рішень чи вчинення або невчинення дій органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, службовими особами цих органів, об’єднаннями громадян, юридичними особами, міжнародними організаціями, або привернення уваги громадськості до певних політичних, релігійних чи інших поглядів винного (терориста), а також погроза вчинення зазначених дій з тією самою метою. 

Отже, для цього злочинного діяння законом визначено мету та особливості способу його вчинення. 

Варто звернути увагу, що Закон України «Про боротьбу з тероризмом» містить статтю 19, згідно з якою відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом.Отже, в контексті терактів, вчинених російською федерацією під час повномасштабної військової агресії з 24.02.2022, таким спеціальним законом у разі прийняття і буде законопроєкт, що аналізується. 

Визначення поняття диверсії міститься у декількох законодавчих актах. Відповідно до статті 113 КК України диверсією є вчинення з метою ослаблення держави вибухів, підпалів або інших дій, спрямованих на масове знищення людей, заподіяння тілесних ушкоджень чи іншої шкоди їхньому здоров’ю, на зруйнування або пошкодження об’єктів, які мають важливе народногосподарське чи оборонне значення, а також вчинення з тією самою метою дій, спрямованих на радіоактивне забруднення, масове отруєння, поширення епідемій, епізоотій чи епіфітотій.

Викладене вище означає, що підстави для отримання компенсації за Законопроєктом є поняттями, які мають легальні визначення, і відмежовані від будь-якого пошкодження майна як за часом пошкодження, так і за причинами, тож мають бути встановлені офіційно.

За усталеними правилами нормотворчості аналізований Законопроєкт містить статтю з визначенням термінів, які використовуються у ньому, серед яких ключовим є визначення компенсації як відшкодування майнової шкоди за пошкоджений та/або знищений об’єкт нерухомого майна, завданої внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією російської федерації у спосіб, передбачений цим Законом. 

Водночас, згідно зі статтею 1166 Цивільного кодексу України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. 

Цитовані та інші положення Законопроєкту та Цивільного кодексу України свідчать про нетотожність понять компенсації за Законом та  відшкодування майнової шкоди, оскільки наявні відмінності у змісті (складу) майнової шкоди, суб’єктах і підставах здійснення компенсації й відшкодування шкоди. 

Законопроєктом закріплені коло суб’єктів, які мають право на компенсацію, та об’єкти компенсації. 

До кола отримувачів компенсації віднесено:

1) фізичних осіб (лише громадян України), які є: а) власниками пошкоджених та/або знищених об’єктів нерухомого майна; б) особами, які здійснили інвестування та фінансування будівництва об’єктів житлового будівництва щодо яких отримано право на виконання будівельних робіт та які не прийнято в експлуатацію; в) членами житлово-будівельних (житлових) кооперативів, які викупили квартиру, інше житлове приміщення кооперативу, але не оформили право власності на нього; г) спадкоємцями осіб, перерахованих вище у пунктах «а-в».

2) об’єднаннями співвласників багатоквартирних будинків, управителями багатоквартирних будинків, житлово-будівельними (житловими) кооперативами, які здійснюють утримання відповідних будинків (щодо відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку).

Щодо об’єктів компенсації, то громадяни України мають право отримати компенсацію за знищені/пошкоджені: 

а) квартири, іншого житлового приміщення в будівлі, приватного житлового будинку, садового та дачного будинків; 

б) об’єктів будівництва, в яких були зведені несучі та зовнішні огороджувальні конструкції та щодо яких отримано право на виконання будівельних робіт; 

в) складових частин об’єкта будівництва, у яких були зведені несучі та зовнішні огороджувальні конструкції та щодо яких отримано право на виконання будівельних робіт, які після прийняття в експлуатацію є самостійними об’єктами нерухомого майна.

Законопроєктом передбачено, що компенсація надається у вигляді: 

1) грошової компенсації; 

2) об’єкта нерухомого майна шляхом фінансування його будівництва; 

3) фінансування виконання будівельних робіт з відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку. 

Умовою отримання компенсації є укладання договору про відступлення державі права вимоги до російської федерації щодо відшкодування збитків за пошкодження або знищення об’єкта нерухомого майна, заподіяних внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією росії.

До джерел фінансування компенсації Законопроєктом віднесено: 

- фонд відновлення майна та зруйнованої інфраструктури України у зв’язку зі збройною агресією російської федерації;

- міжнародна технічна та/або поворотна або безповоротна фінансова допомога; 

- інші джерела, не заборонені законодавством України (стаття 12).

Серед інших положень, які передбачено Законопроєктом:

1. Подання заяви про надання компенсації, а саме: визначено органи, до яких може бути подана заява, встановлено екстериторіальність реалізації права про надання заяви (подача заяви про надання компенсації здійснюється незалежно від місця проживання (перебування) фізичної особи або місцезнаходження юридичної особи), визначено форми подання заяви, зміст заяви та перелік документів, які додаються до заяви, строк подання заяви (стаття 3 Законопроєктом).  

2. Умови та порядок здійснення зазначених способів компенсацій: грошової компенсації (стаття 5 Законопроєкту); компенсації у вигляді об’єкта нерухомого майна (стаття 6 Законопроєкту); компенсація у вигляді фінансування виконання будівельних робіт з відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку (стаття 7 Законопроєкту). 

Варто звернути увагу, що однією з умов отримання грошової компенсації є визначення її розміру за результатами оцінки вартості відновлення відповідного пошкодженого об’єкта нерухомого майна з урахуванням ступеню його пошкодження. Компенсація у вигляді об’єкта нерухомого майна не може перевищувати вартості 150 м² за один об’єкт нерухомого майна. Розмір компенсації у вигляді фінансування виконання будівельних робіт визначається за результатами оцінки вартості відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку з урахуванням ступеню його пошкодження.

Для реалізації положень Законопроєкту щодо способів компенсації передбачено затвердження Кабінетом Міністрів України методики проведення оцінки вартості відновлення пошкоджених об’єктів нерухомого майна та методики проведення оцінки вартості відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку, гранична сума компенсації на відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку.

З урахуванням того, що на основі постанови від 20.03.2022 № 326 при визначенні збитків та шкоди до уваги береться вартість майна та фактичні витрати, виникає питання співвідношення положень Законопроєкту щодо затвердження методики Урядом з положеннями постанови № 326, відповідно до якої визначення шкоди та обсягу збитків здійснюється відповідно до методики, затвердженої наказом Мінрегіону, за погодженням з Мінреінтеграції.

Слід зауважити, що Постановою «Про внесення змін до Порядку проведення обстеження прийнятих в експлуатацію об’єктів будівництва» від 05.04.2022 № 423 Уряд визначив механізм проведення обстеження пошкоджених в результаті збройної агресії росії будівель і споруд, зокрема об’єктів критичної інфраструктури, для визначення можливості їх подальшої експлуатації, виконання відновлювальних робіт або демонтажу. Відповідне обстеження є однією з умов отримання компенсації.

У цій Постанові передбачено, що обстеження об’єктів проводиться за рішенням власника або управителя об’єкта, а обстеження пошкоджених об’єктів може проводитися за рішенням уповноважених органів - виконавчих органів відповідних сільських, селищних, міських рад або у випадках, передбачених законодавством, військовими адміністраціями. Обстеження об’єктів та пошкоджених об’єктів проводиться відповідно до цього Порядку та методики, затвердженої Мінрегіоном, якою визначаються особливості виконання зазначених робіт.

3. Черговість надання компенсації (стаття 8 Законопроєкту), на яку впливатиме час надходження заяви, а також статус заявника, якщо він підпадатиме під категорію осіб, які за законом матимуть пріоритет. Якщо особи мають право на компенсацію за пошкодження та/або знищення більше одного об’єкта нерухомого майна, пріоритетне право на отримання компенсації буде розповсюджуватися на компенсацію за пошкодження або знищення одного об’єкта.

4. Механізм отримання компенсації, який включає послідовність дій отримувача компенсації, Комісії з розгляду питань щодо надання компенсації та інших суб’єктів, визначених Законом (стаття 10 Законопроєкту). Законопроєкт передбачив і максимальний строк розгляду заяви Комісією, що не може перевищувати 30 календарних днів з дня подання заяви.

Де-факто, подання заяв вже триває у межах порядку, визначеного Урядом у Постанові від 26.03.2022 № 380. На виконання її положень з 30.03.2022 у мобільному додатку Порталу Дія була реалізована можливість оформлення повідомлення про пошкоджене чи знищене нерухоме майно, а з 11.04.2022 подання такого повідомлення стало можливим, зокрема, через ЦПАП незалежно від місця проживання або перебування людини. 

Згідно з пунктом 6 постанови від 26.03.2022 № 380 після набрання чинності Законом України про врегулювання відносин щодо компенсації за пошкодження та знищення об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією російської федерації, інформаційне повідомлення, подане відповідно до затвердженого порядку, буде вважатися заявою про надання компенсації за пошкоджені та знищені об’єкти нерухомого майна. 

Слід вказати на кореляцію положень чинного та проєктного законодавства, адже можливість подання заяви про надання компенсації в електронній формі передбачена статтею 3 Законопроєкту. Водночас, лише після прийняття відповідного закону повідомлення, яке зараз вже можна зробити через Дію, буде вважатися відповідною заявою.

Громадяни України – отримувачі компенсації повинні звернути увагу на те, що:

- Компенсацію можна отримати за кожен пошкоджений або знищений об’єкт нерухомості. Така компенсація визначається щодо кожного об’єкта нерухомого майна окремо.

- Право власності отримувача компенсації на знищений об’єкт нерухомого майна припиняється у зв’язку з його знищенням. У Законопроєкті пропонується відтермінувати державну реєстрацію припинення такого права до часу отримання компенсації за знищений об’єкт нерухомого майна. 

- Отримувач компенсації не матиме права відчужувати об’єкт нерухомого майна, отриманий ним у вигляді компенсації, протягом трьох років з дня державної реєстрації права власності на нього. З цією метою на об’єкт нерухомого майна накладається обтяження, яке реєструється відповідно до закону. Інші види компенсацій подібних обмежень не передбачають.

У Законопроєкті функцію розгляду питань щодо надання компенсації покладено на Комісію з розгляду питань щодо надання компенсації, що буде тимчасовим колегіальним органом, яка створюватиметься виконавчим органом ради за місцем знаходження знищених та пошкоджених об’єктів нерухомого майна у кількості не менше п’яти осіб (голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії) (стаття 9 Законопроєкту). 

Варто зауважити на тому, що Законопроєкт визначає повноваження Комісії з розгляду питань щодо надання компенсації як органу виконкому ради, тоді як постановою від 20.03.2022 № 326 повноваження щодо визначення шкоди та збитків, спричинених втратами житлового фонду і об’єктів ЖКГ покладені на обласні та Київську державні адміністрації.

Реалізація положень Законопроєкту значною мірою залежить від наповнення та функціонування Державного реєстру майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією російської федерації. Цей Реєстр являтиме собою єдину державну інформаційно-комунікаційну систему, яка призначена для збору, накопичення, обліку, обробки, зберігання та захисту інформації (документів) про майно, яке пошкоджене та знищене внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією російської федерації, власників такого майна, компенсацію за пошкодження та знищення такого об’єкта та іншу інформацію (документи), визначену цим Законом.

Положення щодо Реєстру пошкодженого та знищеного майна зосереджено у статті 13 Закону. Держателем Реєстру пошкодженого та знищеного майна визначено центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту, дорожнього господарства.

З урахуванням того, що Уряд вже поклав на Мінцифри забезпечення збору, обробки та обліку інформаційних повідомлень про пошкоджене та знищене нерухоме майно внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією російської федерації, засобами Єдиного державного вебпорталу електронних послуг, зокрема з використанням мобільного додатка Порталу Дія, слід очікувати налагодження взаємодії між двома Міністерствами для передання даних, вже отриманих через Портал Дія, до Реєструпошкодженого та знищеного майна.

З аналізу Законопроєкту вбачається, що для реалізації його положень значну роль відведено Уряду України. Зокрема, Кабінет Міністрів України протягом протягом двох місяців з дня опублікування цього Закону повинен прийняти нормативно-правові акти, необхідні для реалізації його положень, зокрема затвердити: 

1. Порядок надання компенсації, в якому обов’язково мають бути положення щодо облікучерговості надходження заяв та черговості компенсації.

2. Форму договору про відступлення державі права вимоги до російської федерації щодо відшкодування збитків за пошкодження або знищення об’єкта нерухомого майна, заподіяних внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією російської федерації.

3. Типову форму договору про фінансування будівництва об’єкта нерухомого майна та типову форму договору про фінансування виконання будівельних робіт з відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку.

4. Методику проведення оцінки вартості відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку і граничну суму компенсації на відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку; методику обрахунку вартості 1 м2 площі об’єкта нерухомого майна.

5. Порядок функціонування Реєстру пошкодженого та знищеного майна.

На завершення потрібно відмітити, що реалізація Законопроєкту залежить від дій багатьох суб’єктів і вимагає внесення змін до більшої кількості законодавчих актів, ніж передбачено Прикінцевими та перехідними положеннями. Отже, попереду нормотворців та управлінців чекає значний обсяг роботи, спрямованої не лише на формування та наповнення фондів, які визначено джерелами компенсації, але й на своєчасне завершення роботи щодо напрацювання й узгодження відповідних законодавчих положень, що мають запустити механізм визначення та виплати компенсації за втрачене чи пошкоджене майно з підстав, визначених аналізованим законопроєктом. 


[1] Посилання

[2] Посилання