Что такое государственный бюджет, кому он нужен и что с ним делать

История государственных бюджетов начинается вместе с появлением привычного нам «национального государства», власть в котором осуществляет бюрократия, а государство видится деперсонализированным набором институтов. Точнее, правильнее было бы сказать, что государственный бюджет и породил в значительной степени то, что мы привыкли считать государством. Случилось это в Британии, в конце 18 века, когда парламент выделил короне ежегодное жалование в размере 8 тысяч фунтов, отделив, таким образом, расходы на короля от остальных расходов на государственные нужды.

До этого момента «государственный» было равно «государевый», то есть налоги и другие поборы собирались непосредственно в пользу короны и расходовались от ее имени. Интересно, что сегодня эта феодальная система выглядит более честной, чем сменившее ее «национальное государство». Судите сами. Король должен был каждый раз созывать парламент для того, чтобы «принимать бюджет», собственно, основной работой парламента и было рассмотрение финансовых запросов короны и их утверждение или отклонение. Эта система действовала во всех основных феодальных странах — Англии, Франции, Испании (Кастилии). Многие города также имели свои парламенты, основной функцией которых были финансовые вопросы и суд. Налоги и другие поборы вводились только с одобрения парламента и вводились они на конкретные цели и на определенный срок. То есть, если срок действия поборов заканчивался, король должен был собрать парламент для пролонгации побора и не было никаких гарантий того, что парламент согласится.

Корона находилась в полной финансовой зависимости от парламента (собрания налогоплательщиков). Это приводило к интересным эффектам. Например, так называемая «столетняя война» (на самом деле, это не одна война, а череда многих конфликтов) по мнению некоторых историков, продолжалась так долго потому, что английский парламент после очередной победы англичан тут же прекращал финансирование, справедливо полагая, что «мы же победили, хватит уже». Война прекращалась, и продолжалась она только тогда, когда короне удавалось выклянчить деньги. В общем, Франция обязана не столько Жанне д Арк, сколько английским парламентариям.

Разумеется, королям не нравилось такое положение дел и к 16 -18 веку они «решили вопрос», избавившись от «права кармана», принадлежавшего парламенту. Но не в Британии. По многим причинам британские короли проиграли схватку парламенту и окончательное «решение вопроса» состояло в выделении королю фиксированной суммы и в переходе распоряжения остальными государственными доходами и расходами в руки профессиональных бюрократов. Это, как мы сказали, и породило «государственный бюджет».

Как видим, с самого начала, еще с феодальной практики финансирования короны парламентом, бюджет имеет одну главную цель — контроля и сдерживания государства. По здравом размышлении, бюджет является главным и, фактически, единственным действенным механизмом такого контроля, который работает очень просто — нет денег, значит нет и деятельности. Когда государство вынуждено каждый раз выпрашивать деньги, это дает реальные рычаги воздействия на его политику тем, кто эти деньги дает. Все прочие «разделения властей» и «сдержки и противовесы» ничего не стоят, если государству удалось присвоить себе «право кармана» и опыт Украины, кстати, прекрасно подтверждает это.

Большинство ныне развитых стран рано или поздно перебралось из феодализма в состояние «национального государства», финансируемого с помощью бюджета. Однако, далеко не везде «право кармана» в полной и безоговорочной степени осталось за парламентом. Наиболее последовательны в этом смысле были американцы, мы недавно наблюдали shutdown, вызванный несогласием Конгресса, в остальных случаях все было не так радужно. Конституции, принятые в 19 веке, обычно содержали разного рода оговорки, позволявшие правительству обходить «право кармана».

Более того, одновременно с утверждением практики финансирования через бюджет, государства начали поиск способов обойти ее. Первым таким способом был «государственный долг», то есть, возможность правительства брать взаймы от своего имени. Понятно, что возвращать «долги правительства» должны были налогоплательщики. Кстати, в США государственный долг со времен дискуссии о конституции рассматривался многими чуть ли не как преступление. Но, как видим, теперь это мнение вышло из моды, Обама набрал долгов больше, чем все предыдущие президенты вместе взятые. Второй способ — это «порча монеты» или инфляция, позволяющая получать доход за счет снижения покупательной способности денег. Когда государство освоило частичное резервирование и осознало идею центрального банка, этот способ финансирования государственной деятельности уверенно составил конкуренцию налогам и бюджету.

Однако, главный удар по бюджету, как реальному инструменту контроля налогоплательщика над государством нанесло «социальное государство», а именно, тот факт, что среди расходов государства появилась всякого рода «благотворительность», в виде социального страхования, медицины, пенсий и т. п.

К чему это привело, хорошо видно на примере Украины. Однако, прежде чем перейти к этому примеру, нужно отметить вот что. Говоря об Украине и вообще о постсоветском пространстве в целом, следует помнить, что здесь никогда, ни одной секунды за последние лет триста не существовало практики «права кармана». В самодержавной России доходы короны были доходами короны безо всяких ограничений и парламентов. «Государственный бюджет» в те моменты, когда он существовал, был фактически бухгалтерским документом, фиксирующим доходы и расходы царского государства. Затем самодержавная Россия сменилась на самодержавный же СССР, в котором люди работали непосредственно на государство в качестве некой повинности. Здесь тем более не существовало никаких ограничений на государственные затеи, а бюджет исполнял все ту же роль документа внутренней отчетности.

Поэтому, совсем неудивительно, что в Украине на момент получения независимости просто физически не было людей, понимающих роль и значение государственного бюджета в свободной стране. Мало того, Украина автоматически переняла все институты и практики СССР, вроде «права» казначейства финансировать государственные расходы «по нормативам предыдущего года», что делает политическую процедуру принятия бюджета, да и само его существование в виде «закона» простой фикцией. В той нормативной системе, в которой мы существуем, в ежегодном государственном бюджете, принимаемом парламентом, просто нет никакой необходимости. Нет никакой практической нужды в принятии специального документа в ситуации, когда государство собирает налоги и получает другой "доход" в течение всего года и тут же финансирует ими свою деятельность. Повторю — при таких возможностях бюджет должен быть просто неким внутренним документом Министерства финансов. Кстати, до некоторого момента фактически все так и было, автор этих строк никогда не забудет историю о том, как министр финансов Украины легко и просто обещал МВФ принять бездефицитный бюджет, коль скоро это требовалось по соглашению с этим самым МВФ. Было это в середине 90-х, и, действительно, для Минфина не составляло тогда никакой формальной проблемы, ибо все финансирование проводилось в ручном режиме, плюс, существовали многочисленные «внебюджетные» фонды, легко позволявшие нарисовать в бюджете что угодно, а финансировать при этом, как надо. Кстати, с тех пор исполнение бюджета совсем не изменилось, оно всегда проводится в ручном режиме, более того, государственный бюджет был исполнен, как предписывает соответствующий закон, только один раз — при Еханурове.

Почему же тогда мы каждый год наблюдаем бюджетную истерику, активно освещаемую СМИ и в чем же тогда состоит вся эта сакральность «бюджетного процесса»? В этом моменте мы возвращаемся в колею общемировых тенденций и вопроса о влиянии «социального государства» на государственный бюджет. До появления «социального государства» парламент составляли налогоплательщики. И они решали, разрешить или не разрешить государственные траты и каков должен быть их объем. Речь шла об их деньгах. С ростом «социальности» в парламент стали попадать и налогополучатели. И чем более «социальным» становилось государство, тем в большей степени законодательный орган представлял интересы тех, кто не отдает, а получает из бюджета. В позднем СССР, где по мнению Симона Кордонского существовал своего рода «административный рынок», наблюдалось то же самое -  министерства и ведомства вели между собой нешуточную борьбу за объемы «средств», которые им предстояло «освоить».

Украина получила в наследство, с одной стороны, советскую практику «освоения средств», с другой — идею «социального государства», как единственно верную и прогрессивную форму существования государства, где в парламенте заседают реципиенты бюджета. Поэтому бюджетный процесс в Украине и вся сопутствующая ему истерика — это не более чем процесс раздела тех денег, которые должно «собрать» государство в продуктивной экономике. Истерия же связана с тем, что все это обычно прикрывается нуждами многочисленных сирых и убогих, о которых якобы печется государство и которых, несмотря на это с каждым годом становится все больше. Именно возможность «правильно» поделить отобранные правительством деньги в честной драке между группами интересов и держит на плаву отечественный бюджетный процесс, не давая ему превратиться в простую формальность Минфина. Эта же проблема, только пока что в более мягкой форме присуща и всем прочим странам, где законодательный орган принимает бюджет — этот документ сегодня играет роль прямо противоположную той, с которой он начинал свой жизненный путь.

Таким образом, если говорить о том, что делать с государственным бюджетом, то направление здесь очевидно — вернуть его в то состояние, когда он представляет собой единственное более-менее надежное средство контроля государственной активности. Во всех остальных ролях этот документ является просто ширмой, прикрывающей обычный дерибан и частью пропаганды, этот дерибан оправдывающей.

Для этого нужно сделать следующее:

1. Вернуть в парламент налогоплательщиков. Как это сделать — отдельный непростой разговор, выходящий за рамки данной темы. В самом общем виде - право голоса должны иметь только доноры.

2. Сконцентрировать все государственные расходы и доходы только в бюджете. Любые доходы и расходы вне этого документа должны быть запрещены.

3. «Нет налогообложения без представительства». Только парламент может устанавливать и менять налоги. Понятное дело, Минсдох должен быть ликвидирован.

4. Сделать невозможным финансирование какой-либо деятельности государства до принятия бюджета. Непринятие бюджета в срок означает безусловный shutdown.

5. Ликвидировать систему, в которой «местные» бюджеты что-то отдают «центральному» и что-то получают от него. Местные налоги формируют местные бюджеты, государственные налоги — государственный бюджет. Это должны быть абсолютно разные, непересекающиеся системы.

6. Установить «цену бюджетной строки» на низком, уровне, скажем в 1000 гривен, то есть, все траты бюджета должны быть подробно расписаны до этой суммы.

Для "Контрактов"