Екологічне маркування в Україні: у пошуках законодавчого врегулювання

Правовий аналіз законопроектів щодо екомаркування

Наприкінці минулого – початку цього року у Верховній Раді зареєстрували два законопроекти, присвячені питанням екологічного маркування.  Перший - «Про внесення змін до деяких законів України щодо регулювання застосування екологічних маркувань і декларацій» (реєстр. №6446 від 17.12.2021), та альтернативний до нього - «Про внесення змін до деяких законів України щодо регулювання екологічного маркування в Україні» (реєстр. №6446-1 від 04.01.2022). 

Оскільки на сьогодні жоден закон не врегульовує це питання, то такі ініціативи викликали жваве обговорення в експертних колах. Думки експертів різняться, тому спробую викласти виключно юридичний аналіз пропонованих нововведень. В першу чергу - з точки зору нормопроектувальної техніки, правових наслідків та відповідності законодавству ЄС.

Логіка та послідовність викладу

Проектом № 6446 до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» включаються дві окремі статті 49-1 та 49-2. Вони регулюють питання екологічного маркування та екологічних декларацій та самодекларацій. Водночас, не зрозуміло, чому стаття, яка має назву «екологічне маркування», охоплює виключно питання першого типу маркування. До екомаркування, у свою чергу, не віднесені питання, що за світовою практикою відносяться до екологічного маркування типів ІІ та ІІІ. У тексті проекту № 6446 не робиться зазначення, що екологічні декларації та самодекларації належать до типів ІІ та ІІІ. Відповідно, присутня певна безсистемність побудови норм. Також проект № 6446 не визначає, яким чином декларації та самодекларації функціонують в загальній системі інформування споживачів. Не передбачено і жодних загальних вимог та/або законних заборон щодо їх нанесення.

У цьому контексті проект № 6446-1 побудовано більш вдало. У цьому документі пропонується окремий розділ, присвячений всьому комплексу питань щодо екомаркування, які згруповані у систему статей. Система регулювання у проекті №6446-1 має рамковий характер та містить ряд відсилочних норм, що закріплюють компетенцію відповідних центральних органів виконавчої влади у сфері екомаркування.

Тоді як виклад норм у проекті № 6446 має дещо безсистемний характер, а самі норми є радше декларативним компонуванням певних тез. Зокрема, у статті закріплено перелік екологічних декларацій, проте не міститься жодних норм щодо вимог до їх нанесення. Включно з вимогами до продукції та/або суб’єктів, що мають право на нанесення, повноважень щодо контролю у цій сфері та правових наслідків у разі порушення положень закону.

Крім того, норми проекту № 6446, якими вносяться зміни до Закону України «Про рекламу», можуть створити певні колізії у майбутньому та є необґрунтованими з точки зору регулюючого ефекту. Ними пропонується передбачити можливість реклами товарів та послуг будь-яких категорій як більш екологічно кращих, у тому числі із застосуванням будь-яких позначень (на кшталт написів «екологічний», «екологічно дружній», «дружній до довкілля» та будь-яких однокореневих та/або похідних слів з префіксами «еко-» будь-якими мовами. Це можливо лише за наявності у виробника сертифікату відповідності продукції чи послуг екологічним критеріям. Водночас, незрозуміло, яким чином мають рекламуватися товари чи послуги, які містять декларації або самодекларації, оскільки вони автоматично будуть підпадати під заборону рекламування, адже належать до іншого типу маркування та a priori не передбачають наявності відповідного сертифіката.

Термінологічні аспекти

Проект № 6446 оперує рядом термінів, які є взаємозаміними, що створює ситуацію правової невизначеності. Також використано ряд термінів, яким не надано правове визначення. Зокрема, відсутнє визначення терміну «більш екологічно кращої продукції», який є ключовим у контексті дозволу нанесення екологічного маркування. Це створює простір для зловживань та корупційні ризики.

Крім того, у проекті №6446 (нова стаття 49-2) наведено зміст термінів «вуглецевий слід» та «водний слід», які жодним чином далі не використовуються у тексті проекту та, як наслідок, не мають регулюючого ефекту. У цій же статті передбачено відповідальність для «користувачів екологічних декларації та екологічних самодекларації», але з тексту проекту взагалі не зрозуміло, хто відноситься до таких суб’єктів. Це означає, що ними можуть бути як споживачі, так і виробники. Такий підхід порушує вимогу правової визначеності, ясності і недвозначності норми, оскільки не може забезпечити її однакове застосування та не виключає різночитання у її трактуванні у правозастосовній практиці.

Варто звернути увагу і на те, що відповідно до проекту № 6446 екологічне маркування застосовується за «стандартизованими принципами і методами відповідно до вимог національних європейських або міжнародних стандартів». Виникає питання, що мається на увазі під «стандартизованими принципами і методами» та хто буде проводити цю стандартизацію відповідно до вимог національних європейських або міжнародних стандартів? Більш того, у змінах, які пропонуються до статті 25^-2, взагалі йдеться про «гармонізовані між собою національні, європейські та міжнародні стандарти». Положення цієї норми лишаються невизначеними, оскільки не зрозуміло, що буде виступати «продуктом такої гармонізації» та який суб’єкт і в якому порядку має здійснювати таку гармонізацію. Вочевидь, зазначені норми є результатом неуніфікованого використання термінології та нерозуміння авторами суті відповідних термінів, зокрема таких, як «гармонізація» та «стандартизація». Однак основна проблема полягає в тому, що зазначені вище невизначені правові категорії мають виступати джерелом закріплення «принципів та методів підтвердження обґрунтованості застосовних екологічних тверджень». Як результат — маємо повну правову невизначеність і по факту «мертві норми».

У проекті № 6446 також передбачено можливість державної підтримки «операторів більш екологічно кращої продукції». Однак незрозуміло, які саме суб'єкти будуть віднесені до таких операторів та за якими критеріями, адже проект не дає визначення цього терміну. У проекті № 6446-1 застосовано більш практичний підхід та запропоновано надавати таку підтримку визначеному колу осіб, а саме «суб’єктам господарювання, які внесені до Реєстру екомаркування». І хоча необхідність та обов’язковість запровадження такого Реєстру на державному рівні лишається під питанням, але в контексті державної підтримки такий інструмент очевидно міг би слугувати певним критерієм.

Загальноюридичні аспекти

Якщо говорити про практичні аспекти застосування екологічного маркування, то найбільш важливим є визначення саме законодавчих заборон для свавільного нанесення такого маркування та, відповідно, введення споживачів в оману.

Єдиним зазначенням заборони застосування екологічного маркування у проекті №6446 є посилання на відсутність у виробника сертифікату відповідності товарів послуг та/або нанесення нечіткого або неправдивого екологічного маркування або маркування, яке можна неправильно зрозуміти. Водночас, проект №6446 не містить жодних заборон стосовно використання декларацій та самодекларацій, тому це питання по суті лишається неврегульованим.

Більш того, наявність заборони має передбачати настання певної відповідальності. Оскільки проект № 6446 не передбачає жодної конкретної дії чи бездіяльності, що має наслідком притягнення до відповідальності, то всі пропоновані ним зміни є декларативними. Вони не матимуть практичного застосування, оскільки не містять правових наслідків і підстав їх невиконання.

У проекті № 6446-1 питання заборон врегулювано за прикладом європейської практики, зокрема враховано положення Регламенту № 66/2010 Європейського Парламенту та Ради ЄС від 25 листопада 2009 року щодо екомаркування Європейського Союзу. Ними передбачено, що екологічне маркування не може бути нанесене на продукцію (товари та послуги), до складу якої входять речовини або препарати/суміші, що є токсичними, небезпечними для навколишнього природного середовища, канцерогенними або мутагенними.

Також з огляду на мету екологічного маркування, важливим є донесення відповідної інформації для споживача. Тому цілком логічною є пропозиція проекту 6446-1 щодо створення Реєстру продукції (товарів чи послуг) з екологічним маркуванням як офіційного переліку продукції, що містить екомаркування типу І. Такий реєстр також функціонує на сьогодні в ЄС (http://ec.europa.eu/ecat/). Проект №6446-1 передбачає, що Реєстр продукції (товарів чи послуг) з екологічним маркуванням буде містити інформацію про виробників такої продукції і на цю продукцію буде дозволено наносити Державний знак екологічного маркування (за прикладом EU ecolabel).

Ще одним важливим аспектом є посилання на відповідні  стандарти. Оскільки за своєю природою екологічне маркування належить до добровільної сертифікації, відповідність певним стандартам має ключове значення для легітимізації цього процесу. Будь-які стандарти, в тому числі міжнародні, не є нормативно-правовими актами. Тому для надання ним статусу «обов’язкових» необхідне відповідне закріплення їх на рівні законодавчого акту. У цьому контексті проекти містять два різні підходи. Так, проект №6446 містить посилання на «будь-які» національні, європейські та міжнародні стандарти, при чому взагалі без зазначення, що такі стандарти стосуються саме екологічного маркування. З іншого боку, проект № 6446-1 містить чітке посилання виключно на стандарти «ДСТУ ISO 14020, ДСТУ ISO 14021, ДСТУ ISO 14025», що унеможливлює застосування як обов’язкових інших стандартів у сфері екомаркування. Вочевидь, що жоден з підходів не є досконалим та потребує перегляду.

Таким чином, змістовно альтернативний законопроект №6446-1 містить більш виважений підхід до правового регулювання цієї сфери. В ньому закладено певну цілісну систему, яка передбачає загальні вимоги до екологічного маркування, загальні засади, вимоги та контроль самого процесу сертифікації, а також певний механізм простежуваності для продукції, що містить екомаркування типу І. Сам цей механізм забезпечується завдяки функціонуванню відповідного державного реєстру. Водночас, в обох законопроектах не врегульованими залишилися питання застосування та простежуваності екомаркування типів ІІ та ІІІ.

Варто також враховувати, що для будь-якого законодавчого нововведення завжди важливо передбачити певні правила, які дозволять бізнесу поступово і без втрат перейти на нове регулювання. Проект №6446, на відміну від 6446-1, не надає можливості перехідного періоду для продукції, яка вироблена за законодавством, що діяло до набрання чинності законом.

Відповідність нормам ЄС

Найбільш дискусійними з точки зору евроінтеграційних зобов’язань нашої держави є норми проекту № 6446 щодо внесення змін до законів України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» та «Про основні принципи та вимоги до органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції». Загальна суть змін зводиться до можливості нанесення екомаркування незалежно від інших спеціальних норм, зокрема стосовно необхідності наявності сертифіката, що засвідчує органічне виробництво продукції.

Проблема полягає в тому, що нанесення екомаркування на продукцію по факту передбачає використання напису «еко» на продукції. На сьогодні така можливість законодавчо передбачена лише для продукції, що має сертифікат, яким засвідчується її органічне виробництво.

Чинний законодавчий підхід повною мірою відповідає законодавству ЄС у цій сфері. Він зумовлений тим, що споживач має законні очікування, що продукція, на якій міститься позначення «еко», не була вирощена з використанням заборонених в органіці пестицидів чи агрохімікатів. Водночас позначення «еко» у контексті екологічного маркування не гарантує і не може гарантувати, що така продукція вирощена без використання таких речовин. Саме тому стаття 30 Регламенту № 2018/848 Європейського Парламенту та Ради від 30 травня 2018 року про органічне виробництво й маркування органічних продуктів. передбачає дозвіл використання термінів, таких як «біо» та «еко» лише для маркування та рекламування продуктів, які вироблені з дотриманням вимог до органічного виробництва.

Крім того, щодо цього питання на офіційному сайті Європейської комісії надано роз’яснення, що екологічне маркування на сьогодні не застосовується на рівні ЄС до харчових продуктів та кормів.

Також проектом № 6446 пропонується норма, яка дозволяє оператору ринку зазначати у маркуванні слово «натуральний» за умови підтвердження відповідності встановленим критеріям. Разом з тим, проектом не визначено, хто встановлює такі критерії і який порядок підтвердження такої відповідності, що створює ситуацію правової невизначеності та ризики зловживань.

Таким чином, формулювання пропонованих проектом № 6446 змін до законів України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» та «Про основні принципи та вимоги до органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції» створює можливості для неоднозначного трактування окремих норм, значний простір для маніпуляцій та введення споживача в оману.

Водночас, цілком обґрунтованою є передбачена проектом № 6446-1 заборона нанесення екологічного маркування для харчових продуктів та кормів, якщо відсутній сертифікат, що засвідчує відповідність процесу виробництва продукції та її обігу вимогам “органічного” законодавства.

Більш того, аналогічна заборона поширюється і на використання написів «еко» у торговельних марках харчових продуктів та кормів (це передбачено як законодавством України, так і законодавством ЄС).

Висновок

Таким чином, жоден з проектів не містить максимально завершеного механізму правового регулювання екологічного маркування. Але якщо законопроект 6446 пропонує набір певних норм, які не мають фактичного регулюючого ефекту, і по суті не можуть бути застосовані на практиці, то альтернативний законопроект досить в загальних рисах все ж таки запроваджує базові засади можливого функціонування екомаркування.

Тим не менш, обидва законопроекти є амбітною спробую врегулювати сферу, яка тривалий час лишалася поза увагою Парламенту. Позитивним моментом є те, що обидва проекти закладають початок законодавчої дискусії для сфери екологічного маркування в Україні. А на сьогодні у цьому питанні існує законодавчий вакуум.

Однак, очевидно, що обидва законопроекти пропонують фрагментарний підхід до вирішення питання. Тож хочеться сподіватися на перспективу розробки окремого комплексного законопроекту, який би стосувався виключно питань екологічного маркування в Україні.