Закон про "перехідний період" окупованих територій: бути чи не бути?

На фоні важливих подій в Україні непомітним залишився факт відкликання Урядом вагомого законопроекту «Про засади державної політики перехідного періоду».

На тлі військової загрози, що зростає з боку Росії, реакції міжнародних партнерів на ці події, які почали виселення своїх дипломатів та членів їхніх родин з України,  запланованого засідання ради безпеки ООН щодо безпекової ситуації в Україні, непомітним залишився факт відкликання Урядом дуже важливого законопроекту «Про засади державної політики перехідного періоду». Адже передбачалося, що саме він буде рамковим законом і уніфікує норми, що пов’язані із деокупацією та майбутньою реінтеграцією всіх тимчасово окупованих територій України.  Давайте проаналізуємо цей документ і розберемося, які саме причини спонукали владу зняти цю ініціативу з порядку денного і чи дійсно все лежить лише в юридичній площині.

У серпні минулого 2021 року Кабінет Міністрів України зареєстрував у парламенті законопроект «Про засади державної політики перехідного періоду». Однак, на розгляд парламенту вказаний законопроект так і не потрапив,  оскільки 25 січня 2022 року він був відкликаний Урядом. Формальною підставою для такого рішення стала необхідність доопрацювання тексту законопроекту, через зауваження, які були висловлені Венеційською комісією у своєму висновку CDL-AD (2021)038 від 15-16 жовтня 2021 року.

То ж про що йшлося в цій законодавчій ініціативі і що з цього приводу думають європейські експерти.

Запроваджувалась концепція «перехідного періоду» та «перехідної юстиції».

Проектом встановлювалась концепція «перехідного періоду», як проміжку часу, протягом якого буде надана відсіч збройній агресії РФ, відновлено  кордони України, а також забезпечено функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування на всій території України.

Також вводилося поняття «перехідної юстиції», як комплексу заходів, що спрямовані на подолання наслідків порушень законності, прав і свобод людини і громадянина, спричинених збройною агресією РФ, включаючи їх відновлення та компенсацію завданої шкоди.

Такі поняття не є новими для міжнародного публічного права. Як зазначила Венеційська комісія, концепція «юстиції перехідного періоду» добре зарекомендувала себе на міжнародному рівні. Більше того, у 2005 році Генеральна Асамблея ООН розробила керівні принципи, які стосуються цього питання.

Проте, як вказують європейські експерти, заходи перехідної юстиції, що передбачалися у законопроекті, є вужчими, а ніж ті, якими оперує міжнародне право.

Наприклад, одним із елементів перехідної юстиції є право на правду.  Цьому поняттю в проекті закону присвячено лише одну статтю 12, в якій вказано, що «з метою забезпечення права на правду держава оперативно надає суспільству достовірну, точну та повну інформацію про причини, перебіг та наслідки збройної агресії Російської Федерації проти України, крім випадків, передбачених Законом України “Про доступ до публічної інформації».

Як вказано у висновку Венеційської комісії CDL-AD (2021)038 від 15-16 жовтня 2021 року, ця стаття не охоплює всі аспекти цього поняття. Так як, право на правду має захищати, як інтереси безпосередніх жертв агресії, так і інтереси суспільства загалом. Воно має гарантувати надання  особам інформації про причини та умови скоєних порушень міжнародного права прав людини та міжнародного гуманітарного права; про всіх винних осіб, які їх вчинили; про хід і результати розслідувань; а у разі смерті чи зникнення безвісти осіб – інформації про їх долю та місце перебування. Однак, запропонована у проекті закону стаття 12 не відповідає цим вимогам.

Окрім цього, перехідна юстиція має передбачати механізми поновлення прав і свобод людини, які були порушені через окупацію. В проекті закону про це згадується, але конкретних заходів, не передбачено.

Наприклад, у ст. 21 йдеться про те, що заборгованість із виплати пенсій та інших виплат громадянам України, які проживають на тимчасово окупованих територіях, підлягає реструктуризації, в порядку визначеному КМУ. Таким чином, із норм проекту залишається незрозумілим коли буде погашена така заборгованість, коли можна буде отримати перші виплати та  в якому розмірі вони будуть сплачуватися.

Передбачалась можливість конвалідації правочинів.

За загальним правилом, визнаються нікчемними правочини, вчинені на тимчасово окупованих територіях. Однак з нього є винятки, які покликані захищати права і свободи людини. І саме з цією метою проектом закону запроваджувалася процедура конвалідації.

Така ідея заслуговує на підтримку. Оскільки за період тимчасової окупації, велика кількість громадян України змушені були звертатися до судів за встановленням фактів народження чи смерті осіб на тимчасово окупованих територіях. Цей процес з одного боку, є доволі складний для заявників, вимагає затрат їхнього часу та фінансів, а з іншого -  спричиняє до додаткового навантаження судової систему, яка і без того функціонує на межі своїх можливостей.

До того ж, у доповіді Управління Верховного комісара ООН з прав людини за березень 2021 року, зазначалося що українська влада до цих пір не встановила адміністративної процедури реєстрації народження дітей, які народилися на тимчасово окупованій території України.

Однак, зареєстрований Урядом законопроект цієї проблеми також не вирішував. Оскільки, окрім загального положення про те, що «державна реєстрація актів цивільного стану, що відбулись на тимчасово окупованих територіях, здійснюється в порядку, визначеному законом», жодної іншої деталізації він не містить.

Саме тому, в цій частині, норми проекту закону однозначно мали б бути доопрацьовані для кращого захисту прав громадян України, які вимушені проживати на тимчасово окупованих територіях.

Запровадження люстрації.

Проектом закону було здійснено спробу розширити люстрацію в Україні.

Зокрема, в ньому передбачалося, що «з метою недопущення до виконання функцій держави або місцевого самоврядування осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на підрив основ національної безпеки і оборони України або порушення прав і свобод людини, до них застосовуються обмеження права бути обраним на місцевих виборах та на зайняття посад».

Ідея запровадження люстрації для осіб, які сприяли окупації України, має право на існування. Проте такі заходи повинні здійснюватися  згідно з європейськими стандартами і вже точно нові обмеження можуть запроваджуватися - лише після приведення у відповідність до вказаних стандартів чинних норм про люстрацію.

У висновку Венеційської комісії щодо Закону України «Про очищення влади» від 19 червня 2015 року вказано, що «люстраційні заходи можуть бути сумісні з демократичною державою, заснованій на верховенстві права, за умов дотримання деяких критеріїв. Ці критерії такі: провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості і право на судовий перегляд ухваленого рішення; також люстрація повинна мати жорсткі обмеження у часі, як у періоді застосування, так і у періоді, за який здійснюється перевірка». Окрім цього, Венеційська комісія зазначає, що люстрація не може стосуватися виборних посад і має контролюватися спеціально створеною незалежною комісією.

Проект закону вказаним вимогам не відповідав. Так як не встановлював строків дії люстрації; поширював обмеження на виборні посади; не передбачав окремого уповноваженого органу для розгляду таких питань; а також не містив дієвих механізмів захисту прав осіб, чиї права можуть бути обмежені.

Врегулювання питання проведення виборів

Проект закону можливість проведення виборів та референдумів на території АР Крим, окремих частинах Донецької та Луганської областей, пов’язував виключно із фактом деокупації цих територій і лише за умови дотримання під час виборчого процесу вимог Конституції України, Виборчого кодексу України та інших законів.

Такі норми є правильними. Оскільки без відновлення цілковитого контролю української влади над тимчасово окупованими територіями, проведення там будь-яких виборів чи референдумів може загрожувати національній безпеці і суверенітету держави.

Однак, щодо можливих строків проведення місцевих виборів, проект закону також потребував доопрацювання.

Відповідно до його положень, вперше після деокупації місцеві вибори на деокупованих територіях можуть бути призначені і проведені одночасно з черговими місцевими виборами.

Такі норми можуть спричинити до ситуації, коли після деокупації пройде зовсім не тривалий час, а на території України, відповідно до Виборчого кодексу України будуть призначені чергові місцеві вибори. Зважаючи на зазначене, доцільніше було б встановити розумний проміжок часу, який має пройти від дня деокупації до дати призначення перших виборів.

Встановлення відповідальності за кримінальні правопорушення, вчинені під час тимчасової окупації.

Норми законопроекту, які передбачали відповідальність за злочини, вчинені під час тимчасової окупації, порушували конституційний принцип рівності всіх перед законом. 

Відповідно до ст. 9 проекту не може бути звільненою від кримінальної відповідальності і амністія не може застосовуватися до особи, яка, перебуваючи у складі окупаційних сил чи окупаційних адміністрацій Російської Федерації, вчинила злочин, який передбачений розділом I Особливої частини Кримінального кодексу України, при цьому будучи суддею, прокурором, народним депутатом України, депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатом місцевої ради, міським, сільським, селищним головою або військовослужбовцем. 

Розділ І Особливої частини Кримінального кодексу України вміщує злочини проти основ національної безпеки України (наприклад, ст. 109 - дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади; ст. 110 - посягання на територіальну цілісність і недоторканість України; ст. 111 - державна зрада; ст. 114 -шпигунство та ін.).

Із логіки законопроекту вбачається, що за посягання на територіальну цілісність і недоторканість України відповідальність будуть нести не всі без винятку особи, які вчинили цей злочин, а лише ті – хто обіймав визначені в проекті посади.

Таке правове регулювання порушує Конституцію України і як правильно вказує у своєму висновку Венеційська комісія, диференційоване ставлення до різних категорій осіб, які вчинили один і той самий злочин, не є цілком зрозумілим, та не відповідає принципу рівності та недискримінації.

Варто також зазначити, що в законопроекті не обійшлося і без казусів. Відразу у декількох статтях (а саме: в п.11 ч.1 ст.1 та п.3 ч.1 ст.28) використано словосполучення «територія України, яка не є тимчасово окупованою», коли мова йшла про територію України, що підконтрольна українській владі. Такі помилки свідчать, що текст проекту закону писався нашвидкуруч і не був опрацьований належним чином. 

Висновок

Сфера правовідносин, яку покликаний регулювати проект закону «Про засади державної політики перехідного періоду», є надзвичайно важливою і чутливою для громадян України. А тому вносячи такий документ Уряд повинен був дуже серйозно підготуватися, як каже народне прислів’я  «сім раз відміряй, а один – відріж».

Однак, незважаючи на його «сирість» та висловлені до нього зауваження,  можна було його доопрацьовувати не відкликаючи. Це дає підстави стверджувати, що таке рішення відбулося таки з політичних мотивів, які взяли вверх напередодні зустрічі радників глав держав «Нормандської четвірки» у Парижі. А ось чи наважиться влада другий раз внести цей законопроект на реєстрацію до ВРУ залишається відкритим? Можемо лише сподіватися, що наступного разу отримаємо справді фаховий законопроект, який буде позитивно оцінений, як українським суспільством, так і міжнародними експертами.