Про діалог у вищій освіті та що варто зробити

Громадський чинник в управлінні вищою освітою.

Гостра полеміка у ЗМІ між окремими представниками Спілки ректорів і Міністерства освіти і науки наштовхнула нас на думку про необхідність вивчення законодавчих норм співпраці громадської організації і центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Здобуття Україною незалежності та вибір європейської інтеграції стали вагомою мотивацією для досягнення успіху в економічному і політичному розвитку країни та побудови відкритого демократичного суспільства. Вища освіта як важлива складова економіки, від рівня розвитку якої залежить освіченість громадян, інтелектуальний потенціал і технологічний стан країни та її конкурентоспроможність у глобальному вимірі, не могла бути осторонь цих процесів. Тому важливим є вивчення питання про те як демократизувалося управління системою вищої освіти в Україні, які законодавчі акти та державні програмні документи, що визначають розвиток освіти, зокрема вищої, регламентували участь громадських організацій в управлінні вищою школою. Необхідно також вивчити, в який спосіб та в яких формах могла залучатися громадськість закладів вищої освіти до прийняття державних рішень із цих питань та яка ефективність їх співпраці з органами влади й загалом - наскільки у сфері вищої освіти впроваджуються принципи державно-громадського управління. Важливо також співставити рівень демократизації національної вищої освіти з відповідними процесами в європейських країнах.

Вироблення на підставі такого вивчення конкретних пропозицій щодо підвищення ефективності реалізації державно-громадського управління вищою освітою в Україні сприятиме поліпшенню якості вищої освіти та утвердженню української вищої школи в Європейському просторі вищої освіти.

Національне законодавство у сфері освіти розпочало формуватися з перших років здобуття Україною незалежності. Так, у 1991 році був прийнятий Закон «Про освіту», у 2002 році - Закон «Про вищу освіту». Згодом ці закони були прийняті у нових редакціях, а саме - Закон «Про вищу освіту» у 2014 році, а Закон «Про освіту» у 2017 році.

Аналіз цих законів засвідчує, що питання реалізації державно-громадського управління у сфері освіти у них відображалися по-різному. Зокрема, у Законі «Про освіту» 1991 року сам термін «державно-громадське управління» не використовувався взагалі, але серед основних принципів освіти визначався такий принцип як «поєднання державного управління і громадського самоврядування в освіті» (стаття 6). Важливо також, що статтею 16 встановлювалися законодавчі норми щодо органів громадського самоврядування в освіті, визначалися їх функції, а також зазначалося, що «Повноваження органів громадського самоврядування в освіті визначає в межах чинного законодавства центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти за участю представників профспілок, всеукраїнських педагогічних (освітянських) об'єднань.». Ця норма, хоча й стосувалася лише питання визначення повноважень органів громадського самоврядування в освіті, але у ній декларувалася можливість участі всеукраїнських освітянських об’єднань у прийнятті рішень, що дуже важливо для державно-громадського управління освітою.

У Законі «Про вищу освіту» 2002 року питання державно-громадського управління також не відображалися, а лише зазначалося, що управління у галузі вищої освіти у межах їх компетенції здійснюється і «органами громадського самоврядування». У Законі «Про вищу освіту» 2014 року, який вважався прогресивним законодавчим актом, у частині питань державно-громадського управління у сфері вищої освіти, незважаючи на те, що Україна у 2005 році приєдналася до країн-учасниць Болонського процесу, не відбулося жодних змін у порівнянні із Законом 2002 року. Єдине, що слова «органами громадського самоврядування» замінені на слова «органами громадського самоврядування у сфері вищої освіти і науки». Проте зміст цієї форми управління в обох цих законах, на відміну від інших форм управління, не розкритий зовсім.

Певним поступом у розвитку законодавчих норм щодо державно-громадського управління освітою став Закон «Про освіту» 2017 року. Насамперед у Законі «державно-громадське управління» визначене як принцип освітньої діяльності. Для забезпечення відкритості діяльності органів управління у сфері освіти статтею 68 цього Закону встановлена норма, що «Органи управління у сфері освіти забезпечують обов’язкове громадське обговорення проєктів нормативно-правових актів, що стосуються системи освіти, та участь представників громадськості у підготовці та прийнятті цих документів.». Важливо також, що у статті 70 Закону вперше на законодавчому рівні дається змістовний виклад питань щодо громадського самоврядування та державно-громадського управління у сфері освіти. Зокрема, державно-громадське управління у сфері освіти визначається як «взаємодія органів державної влади, органів місцевого самоврядування з громадськими об’єднаннями, іншими інститутами громадянського суспільства з метою прийняття ефективних управлінських рішень та задоволення суспільних інтересів у сфері освіти». Окрім того, у цій же статті закладаються передумови для розширення участі громадськості у прийнятті державних рішень з питань освіти, у т.ч. вищої, оскільки зазначається, що «Для забезпечення державно-громадського управління у сфері освіти можуть утворюватися репрезентативні громадські об’єднання та інші інститути громадянського суспільства.».

У цьому контексті варто також розглянути відображення питань державно-громадського управління освітою у державних стратегічних програмних документах щодо розвитку національної освіти. Із часу здобуття Україною незалежності була прийнята низка таких документів, серед яких, зокрема, Державна національна програма "Освіта" ("Україна XXI століття") (1993 р.), Державна програма "Вчитель" (2002 р.), Національна доктрина розвитку освіти (2002 р.), Національна стратегія розвитку освіти в Україні на період до 2021 року (2013 р.), Стратегія розвитку вищої освіти в Україні на 2022-2032 роки (2022 р.), а також Укази Президента України - «Про додаткові заходи щодо забезпечення розвитку освіти в Україні» (2001 р.) та «Про заходи щодо забезпечення пріоритетного розвитку освіти в Україні» (2010 р.).

Першим програмним документом, де задекларований «перехід до державно-громадської системи управління освітою, у якій особистість, суспільство й держава стануть рівноправними суб'єктами», є Державна національна програма "Освіта" ("Україна XXI століття"), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 1993 р. N 896.

Питання державно-громадського управління освітою були розвинуті й у Національній доктрині розвитку освіти, затвердженій Указом Президента України від 17 квітня 2002 року N 347/2002, в якій, зокрема, стверджується, що «сучасна система управління сферою освіти розвивається як державно-громадська» і при модернізації управління освітою необхідно передбачити «поєднання державного і громадського контролю».

Вже у Національній стратегії розвитку освіти в Україні на період до 2021 року, схваленій Указом Президента України від 25 червня 2013 року № 344/2013, питання демократизації управління освітою стає предметом аналізу й оцінки. Зокрема, звертається увага на «недостатній розвиток громадського самоврядування навчальних закладів, недосконалість механізмів залучення до управління освітою та її оновлення інституцій громадянського суспільства, громадськості». І для поліпшення цієї роботи ставиться завдання, що «Управління освітою повинно здійснюватися на засадах інноваційних стратегій відповідно до принципів сталого розвитку, створення сучасних систем освітніх проектів та їх моніторингу; розвитку моделі державно-громадського управління у сфері освіти, в якій особистість, суспільство та держава стають рівноправними суб'єктами і партнерами.». Причому зазначається, що виконання цього завдання можна досягти шляхом створення «гнучкої, цілеспрямованої, ефективної системи державно-громадського управління освітою, що забезпечуватиме інтенсивний розвиток та якість освіти, спрямованість її на задоволення потреб держави, запитів особистості.».

На жаль, у найновітнішому програмному документі - Стратегії розвитку вищої освіти в Україні на 2022-2032 роки, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2022 року, - питання державно-громадського управління взагалі упущені.

Отже, маємо висновок, що незважаючи на те, що державно-громадське управління задеклароване у законодавчих і програмних документах з питань вищої освіти, проте на практиці його реалізація не набула системного характеру. Як наслідок, громадські інституції у сфері вищої освіти саме через відсутність конкретних механізмів їх участі у державно-громадському управлінні не стали рівноправними партнерами органів державної влади. Це, звичайно, негативно позначається й на прийнятті державних рішень у сфері вищої освіти та сприйнятті їх громадськістю.

До того ж такі підходи не відповідають європейському досвіду функціонування вищої освіти, де об’єднання (асоціації, спілки, конференції) ректорів (університетів) є статусними, вони є експертами і розробниками законів та нормативних актів і мають реальний вплив на прийняття державних рішень у сфері вищої освіти. У багатьох європейських країнах законодавством визначена участь об’єднань університетів чи ректорів у формуванні державної політики у сфері вищої освіти. Наприклад, у Конституції науки Республіки Польща, яка регулює закон про вищу освіту та науку, Конференція ректорів академічних шкіл Польщі та інші відповідні громадські організації з вищої освіти і науки визначені як «представницькі установи вищої освіти і наукового середовища або допоміжні органи Міністра». Законом передбачається також, що органи державної влади повинні запитувати думку представницьких установ, зокрема з питань розвитку системи вищої освіти і науки та управління закладами вищої освіти, а також проєктів державного бюджету і законів про вищу освіту і науку тощо.

Усе це наочно демонструє реальне впровадження у вищій освіті державно-громадського управління і сприяє правильному вибору ефективного напрямку розвитку вищої школи, забезпеченню якості вищої освіти. Така система функціонування європейської вищої освіти не піддається жодному сумніву, для неї вже стало нормою, що особистість, суспільство і держава є рівноправними суб'єктами.

У контексті цього варто розглянути й інший аспект цієї проблеми. Чому навіть за таких законодавчо неврегульованих умов уже з перших років незалежності України активно розпочався процес самоорганізації ректорів шляхом їх об’єднання у спілки та асоціації, зокрема у квітні 1993 року було створене перше громадське об’єднання - Спілка ректорів вищих навчальних закладів України.

Первинною передумовою таких дій, на наш погляд, став процес демократизації в країні, який торкнувся і вищої школи. Про це свідчить і те, що на установчих загальних зборах Спілки 9 квітня 1993 року, за участі Президента України Леоніда Кравчука, Віцепрем’єр-міністра Миколи Жулинського і Міністра освіти Петра Таланчука, обраний Президент новоствореної Спілки ректорів, ректор Київського університету імені Тараса Шевченка Віктор Скопенко зазначив, що головна ідея створення об’єднання ректорів полягає у тому «щоб в Україні, як і в усіх цивілізованих країнах, вузи мали максимальну автономію». Тоді ж у статуті Спілки прописувалося, що «Спілка створена з метою взаємодії і поліпшення вищої освіти шляхом впливу на владні структури та урядові органи, а також – сприяння розвиткові і координації зв’язків ректорів вищих навчальних закладів України в економічній, юридичній, гуманітарній, науковій та інших сферах діяльності.».

Другим важливим аргументом створення Спілки, як нам видається, можна вважати необхідність вироблення позиції вищих навчальних закладів щодо функціонування вищої школи в умовах реструктуризації підготовки фахівців у зв’язку з переходом від всесоюзного до самостійного українського ринку праці. Вироблялися також колективні пропозиції щодо подолання економічної кризи, насамперед шляхом зменшення податкового тиску на вищі навчальні заклади, надання їм права самостійно розпоряджатися заробленими коштами з надання освітніх, наукових та інших послуг тощо.

Створенню ректорських об’єднань також сприяло й те, що на той період припадає значна робота Міністерства освіти із розроблення національної нормативно-правової бази вищої освіти. А вивчення досвіду діяльності вищої школи у зарубіжних країнах, в яких наочно простежувалася активна роль ректорських об’єднань у формуванні національних систем вищої освіти, послужило також поштовхом до пошуку шляхів залучення громадськості в управлінні вищою освітою в Україні. Уже сам факт фіксації у Державній національній програмі "Освіта" ("Україна XXI століття") 1993 року позиції щодо переходу до державно-громадської системи управління освітою, в якій особистість, суспільство і держава стануть рівноправними суб'єктами, засвідчує про прагнення змінити у країні директивну на демократичну систему управління вищою освітою..

Створення Спілки ректорів стало початком для організації інших об’єднань у сфері вищої освіти як за формою власності навчальних закладів, так і за їх профілем. Зокрема, у вересні 1993 року утворилася Асоціація навчальних закладів України приватної форми власності, у січні 1999 року – Асоціація ректорів вищих технічних навчальних закладів, у жовтні 2003 року – Асоціація працівників аграрних навчальних закладів України «Украгроосвіта», у січні 2011 року – Асоціація університетів України та інші. Згодом ці об’єднання відповідно до законодавства України набули статусу громадських організацій.

Оскільки Спілка ректорів як всеукраїнська громадська організація об’єднує найбільшу кількість закладів вищої освіти різного профілю і форм власності, тому видається за необхідне хоча би коротко викласти її статутні завдання, результати роботи, форми співпраці з органами влади, визначити ефективність впливу на прийняття державних рішень.

Отже, відповідно до нині чинного Статуту Спілка ректорів створена і діє «з метою задоволення та захисту прав й інтересів членів Організації, сприяння поліпшенню якості підготовки фахівців з вищою освітою, забезпечення автономії закладів вищої освіти, координації закладів вищої освіти України в навчальній, науковій, інноваційній, економічній, юридичній, гуманітарній та інших сферах діяльності, а також підвищення ролі закладів вищої освіти у суспільному житті країни», основними завданнями якої є:

• забезпечення задоволення та захисту прав та законних інтересів ректорів та очолюваних ними закладів вищої освіти у відносинах з органами державної влади, професійними організаціями, громадськими об’єднаннями та утворюваними ними органами;
• співробітництво з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, професійними організаціями, громадськими об’єднаннями та утворюваними ними органами;
• участь у громадсько-державному партнерстві у сфері освіти, науки і міжнародній діяльності;
• сприяння захисту пріоритетів освіти, науки і культури, як визначальних чинників соціально-економічного і духовного розвитку держави та всього суспільства;
• міжнародне співробітництво у сфері вищої освіти і науки.

У межах визначених Статутних завдань Спілка ректорів здійснює системну організаційну роботу шляхом проведення загальних зборів, засідань Президії, наукових конференцій, семінарів, круглих столів національного і міжнародного рівня з актуальних проблем діяльності вищої школи. Предметом особливої уваги завжди є розгляд і проведення експертизи проєктів законодавчих і нормативно-правових актів та державних програмних документів, а також підготовка ініціативних проєктів законів, постанов Уряду, наказів МОН, положень тощо й аналітичних матеріалів, спрямованих на розвиток вищої освіти.

Спілці ректорів в останні роки вдалося суттєво активізувати міжнародну діяльність шляхом участі у міжнародних дослідницьких проєктах і співпраці з Асоціацією Європейських університетів, колективним членом якої є Спілка ректорів, та ректорськими об’єднаннями Естонії, Канади, Німеччини, Польщі, Франції, Чехії. Яскравим прикладом доцільності такої взаємодії є співпраця з Конференцією ректорів академічних шкіл Польщі та Фундацією польських ректорів, у рамках якої зокрема відбулася низка зустрічей ректорів з обміну досвідом роботи як в Україні, так і в Польщі, проведені за кошти бюджету Польщі дослідження систем вищої освіти обох країн й видані матеріали з відповідними рекомендаціями. Така співпраця Спілки ректорів із ректорськими об’єднаннями зарубіжних країн сприяє не лише обміну досвідом роботи з розвитку вищої школи, але й утвердженню української вищої освіти на Європейському освітньому просторі.

Принагідно наголосимо, що Європейська асоціація університетів, до складу колективних членів якої входить Спілка ректорів, є формально визначеним учасником Європейського простору вищої освіти (відомою також як Болонський процес). Штаб-квартира Європейської асоціації університетів розташована в Брюсселі, а її діяльність координується з Європейською комісією та її інституціями.

Варто також відзначити, що характерною ознакою діяльності Спілки ректорів є й те, що її учасники – ректори - об’єднані однією ідеєю – зберегти і розвинути національну вищу освіту без протекціонізму і лобізму.

Спілка є ще й своєрідною «трибуною» для вищої школи, з якої можна відверто обмінятися думками, професійно і відкрито висловити свою позицію, іноді й критичну, або внести раціональні пропозиції, спрямовані на збереження і розвиток вищої освіти.

Важливим моментом у діяльності Спілки ректорів є співпраця зі владними структурами, зокрема з Комітетом Верховної Ради з питань освіти, науки та інновацій і Міністерством освіти і науки, якими власне й формується державна політика у сфері вищої освіти, а також з Національною академією педагогічних наук України та ЦК профспілки працівників освіти і науки України, керівники яких є членами Спілки ректорів.

Участь членів Спілки ректорів у засіданнях профільного Комітету та у круглих столах, що проводяться Комітетом, з актуальних питань вищої освіти, а також проведення Спілкою ректорів експертизи законопроєктів є вже усталеними формами співпраці, яка здійснюється впродовж усього періоду діяльності Спілки ректорів. Відповідна співпраця проводиться Спілкою ректорів також і з Міністерством освіти і науки як із центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки. Члени Комітету і працівники МОН завжди запрошувалися до участі у заходах, що проводилися Спілкою ректорів.

Водночас, незважаючи на колосальну роботу проведену Спілкою ректорів, яка активізувалася з половини двохтисячних років у період чергових реформ вищої освіти, до діяльності ректорської спільноти спостерігалася певна неувага. Як правило, це проявлялося у тому, що проєкти документів на розгляд Спілки ректорів офіційно не надсилалися, на експертні висновки, пропозиції чи ініціативні документи відповіді щодо них не надходили тощо. Така ситуація сприймалася як невизнання Спілки ректорів в якості партнера органів влади і навіть іноді призводила до конфліктних дискусії як у стосунках Спілки ректорів із владою, так і в університетському середовищі. Окрім того, за таких умов гальмувалася ініціативність у діяльності громадської організації, за плечима якої стоїть потужний науковий потенціал в якості науковців і викладачів закладів вищої освіти, здатних запропонувати державі і суспільству найсучасніші реформи у вищій школі і забезпечити їх реалізацію.

Таким чином, як засвідчує наше вивчення законодавчих актів і державних програмних документів, об’єктивною причиною такої ситуації є те, що статус Спілки ректорів як громадської організації та інших профільних громадських організацій чітко не визначений в освітньому законодавчому полі. Хоча у той же час Закон України «Про вищу освіту» і Закон України «Про освіту» та державні програмні документи декларували впровадження державно-громадського управління вищою освітою.

Ураховуючи зазначене і досвід європейських країн та з метою забезпечення реалізації державно-громадського управління вищою освітою в Україні відповідно до вимог Європейського освітнього простору пропонується вжити таких першочергових заходів:

1. Внести зміни до статті 12 Закону України «Про вищу освіту», у яких визначити зміст органів громадського самоврядування у сфері вищої освіти, передбачивши, зокрема, що ГО «Спілка ректорів закладів вищої освіти» є представницькою громадською організацією вищої освіти.
2. Внести зміни до статті 13 Закону України «Про вищу освіту», в якій визначаються повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки, інших органів, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти, доповнивши її підпунктом такого змісту: «погоджує в установленому порядку із ГО «Спілка ректорів закладів вищої освіти» проєкти законів, нормативно-правових актів, державного бюджету, державних програм та інших документів з вищої освіти».
3. Внести зміни до статті 19 Закону України «Про вищу освіту», передбачивши одну особу до складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти від ГО «Спілка ректорів закладів вищої освіти».
4. Встановити норму, що Голова ГО «Спілка ректорів закладів вищої освіти» є квотним членом колегії Міністерства освіти і науки України, а також спільно з МОН визначити перелік документів, які потребують погодження зі Спілкою ректорів тощо.

Звичайно, що перелік запропонованих заходів щодо утвердження державного-громадського управління вищою освітою не є вичерпним, його доповнення буде здійснюватися у процесі обговорення форм співпраці органів влади і громадських інституцій.

Але найголовніше (як кажуть, last but not least). 

Доля вищої освіти України потребує спільних дій, взаємної поваги та культури дискусій щонайменше усіх учасників освітнього процесу та зацікавлених осіб. Лише наші спільні дії зроблять можливим ефективний результат, якого потребує наша держава.

Матеріал підготували: Володимир Бугров та Ярослав Болюбаш.