Законодавчий спам чи нові підходи в реформуванні контролю в будівництві?

З метою впровадження презентованої Урядом реформи системи державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду та узаконення прийнятих ще у березні постанов Кабінету Міністрів України у Верховній Раді зареєстровано законопроєкти від 16.07.20120 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування державного регулювання у сфері містобудування № 3875 та «Про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за правопорушення у сфері містобудування» № 3876.

22.07.2020 Офіс простих рішень та результатів на противагу Урядовим ініціативам презентував власне бачення реформування державного управління у сфері містобудування.

24.07.2020 групою народних депутатів зареєстровано альтернативні законопроєкти № 3875-1 № 3876-1.

Виникає питання: це законодавчий спам, затягування реформування системи контролю та нагляду в будівництві чи принципово нові зміни у підходах?

Створюються вже не два, а три центральні органи виконавчої влади:

- що реалізує державну політику з питань технічного регулювання у сфері містобудування – розроблення, погодження, затвердження, реєстрація, внесення змін та визнання такими, що втратили чинність будівельних норм та прийняття нормативних документів у сфері містобудування, а також їх гармонізація з відповідними нормами європейського та міжнародного законодавства, а фактично – дублювання функцій Мінрегіону;

- Державна сервісна служба містобудування (Держсервісбуд);

- Державна інспекція містобудування (ДІМ).

Виключаються види обов’язково страхування, запропоновані основним законопроєктом, та запроваджується добровільне страхування будівельних та будівельно-монтажних ризиків.

Змінюється ліцензування на сертифікацію виконробів без перехідного періоду.

Чи дійсно є виправданим сертифікація посадових осіб органів державного містобудівного контролю та нагляду, органів з питань надання адміністративних послуг у сфері містобудування, що мають необхідну освіту та призначаються на посади виключно за результатами конкурсів? Запроваджуються нові учасники ринку – головні інженери-конструктори.

Будівництво об’єкта здійснюватиметься за обов’язкової участі відповідального виконавця будівельних робіт (виконроба). Ця імперативна норма зобов’яже залучати виконробів до будівництва об’єктів, які зводяться на підставі будпаспорта (приватна забудова) та об’єктів класу СС1. В основному законопроєкті це стосується лише об’єктів класу СС2 та СС3.

Виконроб – дійсно шанована професія, адже це досвідчені фахівці, які знають свою справу, проте значна їх кількість не має вищої освіти, яка є обов’язковою умовою для сертифікації. Тим самим законотворці в умовах безробіття позбавлять роботи значну кількість людей, порушуючи конституційні права на працю. Такі зміни не доцільні та підтверджують думки щодо штучного створення нових напрямків для обов’язкової сертифікації в інтересах певних кіл.

Замість Мінрегіону держателем електронної системи пропонують зробити Держсервісбуд. Це призведе до того, що орган, який надає адмінпослуги, сам забезпечуватиме функціонування електронної системи, а значить, є ризики втручання в її функціонування, пригадаймо дозвільний реєстр Держархбудінспекції.

Якщо в головному законопроєкті органи з питання надання адмінпослуг самостійно вносять відповідну інформацію до Реєстру будівельної діяльності, то в альтернативному це здійснює Держсервісбуд, який веде, по суті, старий дозвільний реєстр Держархбудінспекції та ще й вносить інформацію не автоматично, а протягом одного робочого дня з дня її отримання. Фактично повертається «ручна кнопка» Держархбудінспекції з її корупційною складовою.

Запропонована норма, згідно якої скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у судовому порядку не тягне за собою одночасного скасування набутого права на виконання будівельних робіт, є недопустимою, адже дозволяє й далі будувати в порушення містобудівної документації.

До органів з питань надання адміністративних послуг у сфері містобудування, як і в основному законопроєкті, належать:

1) Держсервісбуд;

2) виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та структурні підрозділи Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань містобудування та архітектури.

Так само запроваджується декларативний принцип будівництва об’єктів класу СС2 та СС3 – найбільш ризикових, до яких відносяться житлові та торговельні комплекси, об’єкти підвищеної небезпеки тощо, що матиме катастрофічні наслідки.

Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів класу СС2 та СС3 здійснюватиметься на підставі акту готовності об’єкта до експлуатації без визначення повноважень органу з питань надання адміністративних послуг у сфері будівництва щодо здійснення підсумкової перевірки чи виходу на об’єкт. Це зводить діяльність таких органів до формального внесення відповідних даних до Реєстру будівельної діяльності та ставить під сумнів доцільність такого розподілу повноважень.

Якщо, згідно з головним законопроєктом, на місця можуть бути передані повноваження щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними (СС1), середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками (щодо житлових, громадських або багатофункціональних будівель) в межах територій відповідних населених пунктів, то в альтернативному законопроєкті градації повноважень взагалі немає. Вважаю, що це повинно бути чітко прописано в Законі, в іншому разі – правова невизначеність призведе до хаосу.

Запроваджується, зокрема:

- публічний контроль та нагляд у сфері містобудування – діяльність центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших уповноважених на це органів у межах повноважень, передбачених законом щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у галузі будівництва, містобудування та архітектури, будівельних норм та інших нормативних документів суб’єктами містобудування задля забезпечення безпечного життєвого середовища людини;

- державний містобудівний контроль – основним нововведенням якого є хіба що контроль за особами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об’єкта будівництва та виключення норми щодо його здійснення під час виконання підготовчих та будівельних робіт; - державний містобудівний нагляд – визначення, по суті, не змінюється;

- принцип альтернативності отримання адміністративної послуги – принцип, за яким замовник має право вибору на звернення до Держсервісбуду чи виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, структурного підрозділу Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури при набутті права на виконання підготовчих чи будівельних робіт та прийнятті закінченого будівництвом об’єкта до експлуатації. Зазначений принцип застосовується із дотриманням територіальності;

- принцип альтернативності вибору органу державного містобудівного контролю – право замовника самостійно обирати орган державного містобудівного контролю;

- приватний контроль та нагляд у сфері містобудування – діяльність замовників, підрядників, проєктувальників, їх уповноважених осіб, інженерів технічного нагляду, інженерів-консультантів та інших осіб у межах повноважень, передбачених цивільно-правовими угодами та законодавством у сфері містобудування щодо якості виконання будівельно-монтажних робіт. Нічого нового, крім визначення, тут не запропоновано, адже все так і є.

Систему органів державного містобудівного контролю становлять:

- ДІМ, який здійснює державний містобудівний контроль;

- виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань державного містобудівного контролю. Повноваження щодо здійснення державного містобудівного нагляду покладаються на ДІМ, який здійснює ці повноваження безпосередньо.

Іншими словами, нагляд, який здійснюється у порядку проведення планових, позапланових, документальних та камеральних перевірок, буде здійснюватись фактично апаратом ДІМ, що, з одного боку, нівелює цю державну функцію, оскільки це неможливо якісно робити з кабінету в Києві, з іншого – зосереджує в одних руках вагомі повноваження.

Вводиться інститут головного державного інспектора містобудування України, яким є Голова ДІМ, а територіальні органи ДІМ будуть очолювати головні інспектори містобудування відповідної території. Керівники виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з питань державного містобудівного контролю, за посадою, є головними інспекторами містобудування відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Запроваджений так званий експертний контроль, контроль якості виконання будівельних робіт, вхідний, вихідний, операційний, виробничий та інші – нібито нововведення, насправді давно діють і передбачені як законодавством, так і будівельними нормами.

Детально виписні заходи контролю лише дублюють положення Закону України «Про основні засади держаного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідними нормами якого зобов’язані керуватись органи державного містобудівного контролю.

Сумнівними є норми щодо участі ДІМ у заходах державного містобудівного контролю виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з питань державного містобудівного контролю за зверненням суб’єкта містобудування, щодо якого планується контроль, чи доручення Кабінету Міністрів України. Це шлях до нових корупційних схем, коли недобросовісний забудовник, швидше за все, домовиться з ДІМ за майбутню позитивну перевірку, ніж місцевий орган містобудівного контролю вийде на об’єкт.

Взагалі, принцип альтернативності вибору органу державного містобудівного контролю, отримання адміністративної послуги, можливість перевірки об’єктів самочинного будівництва тим органом, який раніше його виявив, нівелює ідею децентралізації повноважень, створює плутанину в діяльності самих органів та значні корупційні ризики.

Цікавим є розділ щодо участі громадськості у заходах державного містобудівного контролю та нагляду, адже об’єкти контролю мають право залучати представників громадських об’єднань з метою захисту своїх прав та законних інтересів у ході здійснення державного містобудівного контролю. Отже, на противагу громадським організаціям, в тому числі, псевдоактивістам, можуть створюватись аналогічні організації забудовників.

ДІМ стає правонаступником у справах, стороною по справі якої було ДАБІ.

Пропонується, що закон набере чинності з 1 вересня 2020 року – фактично у день відкриття сесії Верховної Ради України. Як же два читання, підпис Президента та опублікування? Може, ми чогось не знаємо?

Порівняльна таблиця не відповідає тексту законопроєкту, порушена нормопроєктувальна техніка.

Щодо кримінальної відповідальності, запроваджується нова стаття 270-2 КК України, що передбачає кримінальну відповідальність за порушення суб’єктами містобудування встановлених вимог містобудівного законодавства та будівельних норм, якщо воно заподіяло шкоду здоров’ю людей або майнову шкоду у великому розмірі. Єдина, але дуже широка норма, що неминуче призведе до кримінального переслідування суб’єктів містобудування.

Щодо адміністративної відповідальності – відсутня диференціація штрафних санкцій залежно від класу наслідків (відповідальності) об’єкта будівництва.

Запроваджується можливість позбавлення головного архітектора проєкту, головного інженера проєкту, експерта, інших відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов’язаних із створенням об’єктів архітектури, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат права займатися певною діяльністю строком на 1 рік, якщо таку особу протягом двох років було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення.

Загалом норми альтернативних законопроєктів не містять принципово нового бачення реформування.

Насторожує інше: замість виконання доручення Президента, наданого ще у листопаді 2019 року, ліквідувати корупцію в будівництві різні групи впливу намагаються проштовхнути власні законодавчі ініціативи, окремі норми яких навіть створюють під когось, безумовно, зайвий центральний орган виконавчої влади та лише розширюють законодавчі можливості для корупції.