З широко заплющеними очима: як облради шукають корупцію у власній діяльності

В жовтні минуло 6 років з прийняття Закону України “Про запобігання корупції”. Він мав на меті об’єднати хаотичну антикорупційну діяльність державних органів в єдину систему.

Базовим елементом цієї системи є антикорупційна програма. Це —  документ, в якому описані корупційні ризики в діяльності органу та визначений план дій для їхнього подолання. Такі програми має приймати кожен ключовий орган влади  —  від Офісу президента до обласної державної адміністрації.

На жаль, Закон встановив лише формальні вимоги до програм, а це дало посадовцям привід поставитись до їхнього складання так само формально. Гарним прикладом цього є антикорупційні програми обласних рад.

Коаліція громадських антикорупційних організацій створила методологію, яка дозволяє оцінити такі програми за багатьма критеріями —  від якості аналізу джерел до відкритості процедури прийняття. Також був складений список корупційних ризиків, типових для органів місцевого самоврядування, які автори програм мусили би врахувати. За всіма показниками, програми могли набрати до 136 балів. Результати оцінювання виявились невтішні.

Всього було проаналізовано 23 програми — 22 обласних і Київської міської рад. З них лише одна досягла рівня “задовільно”, набравши 55 балів —  програма Львівської облради. Ще 12 програм (включно з програмою Київради) отримали “двійку” і 10 —  “одиницю”. Скажімо, останнє місце в рейтингу зайняла антикорпрограма Івано-Франківської облради, яка набрала всього 13 балів.

З чим це пов’язано? Можна виділити декілька проблемних моментів.

Неякісна оцінка корупційних ризиків

Звіт про оцінку корупційних ризиків має складати основу антикорупційної програми, адже сам він визначає “слабкі місця” в діяльності органу місцевої влади та пропонує шляхи для їхнього посилення. Отже, при його складанні ОМС має використовувати якомога ширший набір джерел —  від журналістських розслідувань до аудиторських звітів, а також залучати думку незалежних експертів.

Натомість, облради складають ці звіти кулуарно, оцінка проводиться у стислі терміни, а джерелами для програм виступають лише внутрішні документи самого органу і також опитування співробітників. Останні вочевидь не горять бажанням викривати перед своїм керівництвом наявні корупційні схеми. В результаті, в звіт потрапляють максимально неконкретні ризики, в яких подеколи відсутня виражена корупційна складова. Наприклад, Рівненську облраду турбує “Зниження рівня відповідальності особи у зв’язку з наступним звільненням з посади”, а Київську - “Відсутність врегульованої процедури організації та проведення особистого прийому”. Не бачите тут корупцію? А вона є.

Некоректним є включення в програми ризиків, пов’язаних з особистими якостями посадових осіб, на зразок: “можлива недоброчесність депутатів обласної ради при здійсненні своїх повноважень” або “недоброчесність при поданні електронних декларацій”. Облрада не може впливати на свідомість, а справжній ризик полягає у відсутності контролю чи погано прописаних процедурах. 

Більшість обласних рад в своїх Звітах фокусуються на поточній роботі депутатів та посадових осіб виконкому. Але майже не зачіпають ризиків, пов’язаних з розподілом бюджетних коштів, обліком і використанням комунального майна, діяльністю комунальних підприємств. Тобто власне, з усіма сферами, в яких поширена корупція. В цьому плані найкраще себе проявив лідер рейтингу —  Львівська облрада, яка вирішила проводити аукціони з оренди комунального майна через Prozorro Продажі. 

Відсутність чітких індикаторів

Навіть якщо ризик сформульований правильно, і на його усунення мають бути спрямовані якісь заходи, вони часто бувають настільки абстрактними і формальними, що хоч якось виміряти їхню ефективність здається неможливим. Наприклад, Івано-Франківська облрада для вирішення проблеми зловживань при наданні відповідей на інформаційні запити пропонує…”своєчасно та прозоро розглядати інформаційні запити”. Що в цьому випадку означає “вчасно” лишається лише здогадуватись (для прикладу: не довше ніж за 5 днів, відповідно до Закону про доступ до публічної інформації).  А посилити контроль за ефективним використанням майна планується, забезпечивши “контроль за дотриманням законодавства”. Зайве казати, що такі заходи не мають чіткого терміну виконання: їх слід виконувати “постійно” (у Франківської облради в 11 з 14 випадків не зазначені конкретні строки). Отже, виконання такої програми не можна ефективно промоніторити. Як правило у програмах не вказують також ПІБ виконавця конкретного заходу, а інколи навіть його посаду. Мова йде або про певний відділ чи управління, або загалом про анонімних “посадових осіб місцевого самоврядування”.

Закритість процесу прийняття

Закон не встановлює формальних вимог щодо громадського обговорення програм, але ця практика є доречною, адже дозволяє почути думку найбільш широкого кола зацікавлених осіб. Попри це, обласні ради часто або просто уникають обговорення, або його імітують, як це зробила Київська обласна рада, в якій пропозиції до програми закликали подавати на особистий телефон чи емейл уповноваженої особи (очевидно, що жодного контролю за такими зверненнями бути не може).

Слід зауважити, що попри всі недоліки, ці програми були затверджені НАЗК. Агентство зазвичай вносить пропозиції щодо удосконалення документу, але навіть вони враховуються лише частково. Втім, Нацагентство оцінює програму лише за критерієм відповідності профільному закону.

Таким чином відповідальність за якісну підготовку і реалізацію антикорупційних програм лежить цілком на органах місцевого самоврядування. На нашу думку,  посадовці мають сприймати програми не як набридливу формальність, а як цінний інструмент для проведення дієвої антикорупційної політики, подолання корупційних схем на місцях та підвищення добробуту власних регіонів.

Місцеві вибори дають змогу новим депутатам переоцінити роль антикорупційних програм та наповнити їх актуальним змістом.