Дорожня карта енергетичних реформ 2016

Новий рік традиційно розпочинають із планів на майбутнє. Прийняття у 2015 році низки “енергетичних” законів та зниження ставок ренти на видобуток газу, на мій погляд, відкрило нові реалістичні можливості для планування покращення ситуації у галузі енергети

Новийрік традиційно розпочинають із планів на майбутнє. Прийняття у 2015 році низки“енергетичних” законів та зниження ставок ренти на видобуток газу, на мійпогляд, відкрило нові реалістичні можливості для планування покращення ситуаціїу галузі енергетики, але цього недостатньо. У цій статті я намагаюся виділитипріоритети на 2016 рік, які можуть бути реалізовані протягом наступних 12місяців і створять підґрунтя для втілення в життя більш стратегічних пріоритетіву розрізі 5-10 років.

Отже,основні завдання у сфері енергетики, які мають бути виконані у 2016 році,є такими:

1.  Створеннядієвого та незалежного регулятора, який стане запорукою формування вільнихпрозорих енергетичних ринків та їх стабільного функціонування.

Великоюперемогою минулого року стало прийняття закону "Про ринок природногогазу", що означає завершення першого етапу реформування незалежногогазового ринку та адаптації законодавства України до вимог Третьогоенергетичного пакету. Однак попереду не менш важливий другий етап –відслідковувати ефективність функціонування ринку газу на нових засадах таусувати можливі недоліки, які будуть виявлені в процесі застосування закону, атакож завершити підготовку вторинного законодавства, необхідного для реалізаціїзакону та змін до інших законодавчих актів, без яких Закон не може"діяти".

Явже писала раніше проважливість регуляторана енергетичних ринках, але ще раз наголошую, що жодні ідеальні закони про ринокгазу не зможуть ефективно функціонувати без наявності незалежного регуляторутакого ринку. Наразі у Верховній Раді України вже перебуває законопроект, реєстраційний№2966, бракує лише політичної волі для йогоприйняття або просування альтернативної вдосконаленої версії.

2.Визначеннямайбутнього державних компаній у енергосекторі та початок реформування їхкорпоративного управління.

ДляУкраїни дуже важливо визначитися із майбутнім державних енергокомпаній. В світіє безліч цікавих моделей управління подібними енергокомпаніями, однакрезультати переважної частини досліджень та досвід розвинутих країн доводять,що на жаль, держава, в тому числі в особі міністерств, є не найкращимиуправителем таких активів. Навіть країни, економіка яких базується на доходахвід нафти та газу, все більше схиляються до можливості приватизації такихактивів (як приклад, випадок Саудівської Аравії та компанії Aramco). Тому,очевидно, із часом ми також будемо розглядати варіант приватизації державнихактивів. Для того ж, щоб народ України та держава отримали найбільшу вигоду відпроцесу приватизації в майбутньому, вже сьогодні необхідно докорінно змінитипорядок управління цими активами

Важливою ініціативою, спрямованою на підвищення ефективності управлінняоб’єктами державної власності, є ініціатива Міністерства економіки щодо реформування корпоративного управління підприємств державного секторуекономіки відповідно до стандартів ОЕСР та запровадження ринкових методівуправління зазначеними суб’єктами шляхом створення незалежних наглядових рад,усунення посадових осіб державних органів від управління державними компаніямита створення державного холдингу, який професійно управлятиме власністюнайбільших і найважливіших компаній. Законопроект (реєстраційний№3062) щодо зміни принципів управління державними компаніями вже перебуває нарозгляді Верховної Ради України та готується до прийняття у другому читанні.

Результатом цьогороку має стати запровадження професіональних наглядових рад та ефективногокерівництва у найбільших енергокомпаніях, які б могли представити на розглядсуспільства стратегічні плани розвитку цих компаній, базуючись не на політичнихзабаганках тих чи інших партій, а виходячи з інтересів економіки держави танароду України. Але є і компанії, які вже готові до приватизації (Центроенерго,ТЕЦ та обленерго), їх аналоги вже були приватизовані раніше і подальшезатягування з вирішенням долі яких лише накопичуватиме ще більше проблем тазбитків для держави. Відкрита і прозора приватизація цих активів у 2016 роцістала б найкращим свідченням цілісності політичного курсу на вирішенняпроблематики енергоринку.

3. Демонополізаціяринків газу та електроенергії та продовження реформи цих ринків.

Для прискоренняпроцесу демонополізації ринку газу ми повинні завершити роботу над розділеннямфункцій із транспортування та зберігання на ринку газу (unbundling) відповіднодо вже прийнятого закону про ринок газу та вимог Третього енергетичного пакету.Не дивлячись на те, що це є завданням Кабінету Міністрів України, всі учасникиринку, а також міжнародні партнери та регулятор повинні долучитись до процесу ісказати своє слово. Модель відокремлення, яка буде застосована, вплине нетільки на майбутнє активів НАК Нафтогаз (ГТС та сховища), а також на можливістьзалучення  інвесторів для їх розвитку таефективність ринку в цілому.

Реальнадемонополізація ринку газу можлива лише за умови входження на ринок новихпотужних імпортерів та постачальників газу. Якщо ж і надалі функції ізтранспортування та зберігання газу залишатимуться під контролем НАК Нафтогаз,то відповідно від їх волі і залежатиме “впускати чи не впускати” іншихсуб’єктів на ринок і на яких умовах. Результатом 2016 року мають бути нестільки прийняття нових законодавчих актів, скільки реальні практичні зміни – асаме поява нових 5-10 нових гравців на ринку, які зможуть забезпечити більшконкурентні ціни.

Післяприйняття закону про ринок газу ще залишається низка питань, які потребуютьврегулювання, і 2016 рік має стати фінальним у вирішенні всіх питаньфункціонування нового ринку природного газу. Так, на розгляді Парламентуперебуває законопроект, реєстраційний № 3325, прийняття якого дозволитьпривести у відповідністьдо нормЗакону України "Про ринок природного газу" положення низки законівУкраїни. В цьому ж законопроекті зачіпається питання режиму використаннягазорозподільчих мереж, проблема практичного функціонування яких полягає втому, що, з одного боку, таке використання для недержавних користувачів(облгазів), має бути оплатним, а, із іншого боку, в законодавстві нинівідсутній чіткий механізм передачі їх в оплатне використання.

Щодоринку електричної енергії, то ключовою передумовою для його реформування нанових засадах є прийняття відповідногозаконопроекту, який наразі перебуває на розгляді уряду та очікуєвнесення до Парламенту. Наразі робота у Парламенті над адаптацією законодавствау сфері електроенергетики до  вимогТретього енергетичного пакету тільки почнеться.

4. Подальшастабілізація системи оподаткування видобувної галузі та створення передумов дляпоступового переходу до нової моделі оподаткування, спрямованої на стимулюваннядовгострокового розвитку галузі.

Такасистема повинна базуватись на мінімально можливих ставках рентної плати зодночасним стягненням додаткової надбавки до податку на прибуток [1].Декларування цієї системи зараз є необхідною умовою для залучення новихінвестицій у проекти, які почнуть промисловий видобуток через 2 роки.

Наприкінціминулого року Верховною Радою України було прийнято закон, яким суттєво знижено ставки рентної плати за користування надрами длявидобування корисних копалин, однак це є по суті поверненням до умовоподаткування галузі, які існували до 2014 року. В той же час світ змінився –ціни на енергоносії зазнали значного падіння, і для збільшення внутрішньоговидобутку та посилення енергетичної незалежності України від імпорту іноземногогазу, необхідно вжити більш комплексні заходи.

Окрімперегляду самих ставок оподаткування, окремого врегулювання потребує ряд питаньщодо адміністрування оподаткування, як наприклад, застосування касового методустягнення податків з державних компаній, які здійснюють видобуток газу для забезпеченняпотреб населення. Технічного врегулювання потребують і норми щодо оподаткуваннядіяльності за угодами про розподіл продукції (законопроект, реєстраційний № 3027).

5.     Усунення регуляторнихбар'єрів у видобувній сфері.

Передумовоюзапровадження такої очікуваної для нас конкуренції у видобувній сфері із більшнизькими цінами на енергетичних ринках є існування численних виробників татрейдерів енергоресурсів. Для їх появи потрібно, щоб всі інвестори тазацікавлені компанії мали можливість швидкого, ефективного та економічнообґрунтованого входу на ринок. На жаль, сьогодні і в законодавстві, і напрактиці залишаються значні бар’єри, особливо для виробників. Ми пропонуємо:

>  реформуватиземельне законодавство для потреб нафтогазової галузі та скасувати гірничийвідвід (законопроект, реєстраційний № 3096);

>  прийняти новіправила розробки нафтових та газових родовищ з урахуванням найкращого світовогодосвіду (чинні було схвалено ще за радянських часів у 1984 році);

> прийняти новийКодекс про надра. Чинне українське законодавство розпорошене, а його положеннячасто суперечать одне одному, зокрема в цій сфері діє Закон "Про нафту тагаз" та Кодекс про надра; існує багато інших нормативно-правових актів(Постанова КМУ № 615 про надання спецдозволів та ін.), що спричиняє певнуправову невизначеність. Узагальнення цих положень в єдиномунормативно-правовому акті – новій редакції Кодексу про надра – дозволитьуніфікувати існуючі процедури та зробити регулювання в видобувній сферіпрозорим та зрозумілим для інвестора.

>  збалансуванняпорядку та розмірів створення страхового запасу природного газу. У існуючомувигляді зобов’язання зі створення страхового запасу фактично покладає подвійнийтягар на постачальників газу: у вигляді формуваннястрахового запасу у встановлених Кабінетом Міністрів України обсягах та обов’язковогофінансового забезпечення послуг балансування у вигляді банківської гарантії.

Окрім прийняття цих рішень одним із результатів2016 року має стати перезавантаження відносин гравців енергобізнесу ізКабінетом Міністрів України і можливо навіть підписання певного меморандуму пропорозуміння. Навіть декларативні документи, які однак конкретно фіксуютьполітичні обіцянки можуть мати суттєвий позитивний вплив на відновлення довірита залучення інвестицій.

6. Активізація ролімісцевих громад для розширення можливостей для видобутку/виробництва енергії намісцях. 

Дляпочатку варто чітко розмежувати повноваження між центром та регіонами щодоуправління природними ресурсами. Місцеві громади повинні мати чітко встановленінормами права  прозорі стимули дляспівпраці із енергетичними компаніями. Тільки у такому випадку, ми перестанемочитати про вимагання хабарів на місцевому рівні за погодження та наданнядозволів на розміщенняна відповідній території енергетичних об'єктів. Так, на розгляді Верховної Ради України перебуває законопроект, реєстраційний № 3038, яким пропонується передбачитирозподіл 5% із рентної плати за користування надрами для видобування нафти,природного газу та газового конденсату між місцевими бюджетами (наразі употочному часі всі 100% зараховуються до Державного бюджету). Прийняття зазначеноїзаконодавчої ініціативи дозволить стимулювати розвитокадміністративно-територіальних одиниць, на території яких проводиться видобутоквуглеводнів, та налагодити плідне співробітництво між підприємстваминафтогазовидобувного комплексу та органами державної виконавчої влади імісцевого самоврядування. Подібні ініціативи мають з'явитися і щодо виробниківелектроенергії та енергії із альтернативних джерел.

7. Створенняцентралізованої бази геологічної інформації та інших механізмів, покликанихзалучати інвесторів, в тому числі іноземних, до розробки родовищ (наприклад,шляхом укладення угод про розподіл продукції).

Держгеонадраразом із Міністерством екології та природних ресурсів несуть спільнувідповідальність за прозорі аукціони та тендери із залучення інвесторів длярозробки родовищ. За цей рік вони цілком можуть створити всі необхідні бази,презентаційні матеріали та відомості для можливих інвесторів щодо геологічнихвідомостей. Якщо ж цього не буде зроблено, то це означатиме, що як і ранішеліцензії прагнуть розподіляти серед лише “своїх”. Необхідно терміново створитита ввести єдині державні та регіональні кадастри природних ресурсів.

Будь-якіаукціони і тендери мають проводитися так, як це би робив приватний власникресурсів з метою максимізації можливих доходів, тобто із завчасним поданняоголошення, відповідною рекламою та максимальним залученням учасників, у яких єреальний досвід видобутку.

8. Продовженнявпровадження ініціатив та механізмів забезпечення прозорості та конкурентності,які відкривають завісу енергетичної економіки та потенціалу для її розвитку.

Українавже підготувала свій першийзвіт щодо прозорості видобувної галузі (EITI) , однак попереду підготовка наступного звіту, який повинен охопитибільшість видобувних компаній і надати ще більш вичерпну інформацію про галузь.Нині готуютьсязміни до законодавства щодо вдосконаленняпорядку оприлюднення даних видобувними компаніями, які відповідають кращимпрактикам у інших країнах. Варто також передбачити механізми стимулюваннякомпаній до повного розкриття такої інформації, наприклад, шляхом надання їмпевних переваг для участі в аукціонах.

У2015 році були опубліковані основні базиспеціальних дозволів, на підставі яких компанії здійснюють видобуток газу, нафти та інших корисних копалин, в томучислі у доступній інтерактивній формі (додатково див. Картаспецдозволів). Але бракує подібного реєстру для угодпро спільну діяльність та відповідального аудиту із боку Кабінету МіністрівУкраїни щодо результатів роботи по кожному із цих спецдозволів. У випадкувиявлення неефективності такої діяльності, ліцензії мають бути передані іншимкомпаніям через аукціони. Завданням 2016 року має стати вирішення питаннямайбутнього угод щодо спільної діяльності із видобутку газу та нафти тапередання спецдозволів, роботи по яким не ведуться, на повторні аукціони.

9. Перехід до більшефективних субсидій населенню, які б стимулювали кожного громадянина дозбереження енергоресурсів.

 Субсидії2015 року стали пілотним проектом, який знизивнапругу в суспільстві у зв’язку із підняттям тарифів та довів, що перехід доадресного субсидіювання населення правильніший, ніж крос-субсидіюванняпромисловості. Але ситуація, за якої субсидії отримують більше ніж 5 млн. сімейукраїнців, підлягає ретельному аналізу, у тому числі обґрунтованості,реальності встановлених цін/тарифів на комунальні послуги, критеріїв отриманнясубсидій, державної політики у сфері регулювання доходів населення тощо.

Умайбутньому коригування системи має відбуватись таким чином, щоб кількістьсімей, які потребують допомоги, та відповідно обсяг такої допомоги поступовозменшувалися. Одночасно підвищується роль регулятора, ефективність йогодіяльності у формуванні суспільної думки щодо обґрунтованості/реальності цін наенергоресурси та якості отриманих споживачами послуг. Окрім перегляду критеріївдля отримання субсидій маємо також замислитись над доцільністю прийняттяокремих законодавчих норм, які б стимулювали ощадливе відношення до ресурсів таспів-інвестування держави та громадянина у заходи з енергоефективності.

10.Чесна відповідьукраїнським шахтарям на питання: так яке майбутнє у вугільної галузі в Україні?

Шахтарськіпікети, страйки на фоні того, що Україна закуповує вугілля з усіх можливихджерел – це наслідок непослідовності дій уряду та не виваженої державноїполітики щодо цього сегменту енергетики. 2016 рік мав би стати роком переходудо прозорої системи формування тарифів на електроенергію та тепло, яківідображають реальні витрати вугільної галузі на видобуток. Якщо українськішахти спроможні продовжити виробництво вугілля, конкуруючи із світовимивиробниками, то саме через тариф і включення до нього чесної ціни на вугілля, ане шляхом дотацій, має бути наведено лад в секторі. Подальший розвитоквугільної галузі повинен відбуватись у відповідності до загальної стратегіїрозвитку всього енергетичного комплексу України. Відповідно, актуальностінабуває питання прийняття у 2016 році нової стратегії розвитку енергетичногосектору на найближчі 10 років. Якщо жце є економічно недоцільним, тоді ми маємо бути чесними із шахтарями ізакривати шахти, а не обіцяти неможливе. Але у будь-якому випадку закриттю шахтмає передувати ґрунтовна робота з вирішення соціальних, екологічних таекономічних питань, що виникатимуть внаслідок такого закриття.

                ……………………………………………………………

Япослідовно виступаю за те, щоб основним пріоритетом держави та виконавчої владиу довгостроковій перспективі стала незалежність України від імпортуенергоресурсів із-за кордону. Не важливо від кого із імпортерів, оскількибудь-яка залежність від імпорту є шкідливою. Ключовим є те, щоб ми абоспоживали мінімум, або самі видобували та виробляли стільки, скільки потрібнодля країни, а можливо навіть експортували. Іншими стратегічним виміром єпідвищення ефективності використання енергоресурсів та мінімізаціякорумпованості грошей із “енергоринків”. Але всі наші стратегії, плани та крокимають бути спрямовані на те, щоб галузь паливно-енергетичного комплексу сталавзірцем внеску в національну економіку, економічної та екологічної ефективності,відповідального ставлення до ресурсів та прозорості всіх платежів.

 [1] Така система була запропонована Кабінетом Міністрів України у проекті закону, реєстраційний №3630.