Аналіз президентського законопроекту про внесення змін до Конституції

25 червня 2014 року в мережі було оприлюднено текст проекту змін до Конституції України, що розроблено Президентом України. За повідомленнями ЗМІ в цей же день мають бути подані пропозиції фракцій до цього проекту.

Поспіх в написанні таких фундаментальних документів не є виправданим, у таких справах поспішати не можна, особливо в розрахунку на отримання конструктивних та професійних пропозицій.

Як вбачається з тексту законопроекту, він містить цілий ряд негативних аспектів, що можуть призвести до надмірної концентрації влади у Президента, крім того, анонсована децентралізація влади не знайшла свого відображення в тексті проекту. Може саме цими причинами пояснюється поспіх, з яким рухають проект. В той же час недосконалість положень законопроекту може пояснюватись відсутністю системної та грунтовної роботи фахівців належного рівня в команді Президента.

Пропоную вашій увазі аналіз ключових положень проекту змін до Конституції.

1. Ризик політичної корупції у парламенті

Змінами, які вносяться до статті 83 Конституції України замість поняття «коаліція депутатських фракцій» запроваджується поняття «парламентська коаліція». До останньої як і раніше повинна входити більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України. Однак вказівка на те, що це вже не коаліція депутатських фракцій дозволить формувати парламентську коаліцію лише з депутатів, а не фракцій, що сприятиме такому негативному явищу як перехід депутатів від однієї політичної партії в парламенті до іншої, внутрішньопарламентської корупції, нестабільній роботі Верховної Ради України. Скасування імперативного мандату, яке передбачено у законопроекті (зміни до статті 81), також сприятиме постійному процесу переформування парламентських коаліцій у Верховній Раді України, що в свою чергу дестабілізуватиме не лише її роботу, а й діяльність інших органів та посадових осіб, у призначенні та звільненні яких бере участь парламентська коаліція.

2. Відсутність гарантій незалежності Генерального прокурора

Відповідно до змін, які вносяться до п. 25 ч. 1 ст. 85 Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України призначатиме Генерального прокурора України, а також вправі висловити недовіру Генеральному прокурору України, що матиме наслідком його відставку з посади. Таким чином й надалі зберігається виключно політичний вплив на процедуру призначення та звільнення Генерального прокурора України, який неодноразово був розкритикований Венеціанською комісією.

Так, щодо питання призначення Генерального прокурора України, у Висновку Венеціанської комісії CDL-AD (2006)029 від 17.10.2006 р. зазначається, що «важливо, щоб спосіб відбору Генерального прокурора користувався довірою громадськості та повагою представників судової і правової професій. Таким чином, у процесі відбору має враховуватися професійний, а не політичний досвід. … Тому пропонується, щоб увага була приділена утворенню комісії з призначення, яка складалася б з осіб, які  користуються повагою громадськості та довірою уряду. ...”

Стосовно звільнення з посади, то у пункті 39 Доповіді Венеціанської комісії від 03.01.2001 р. CDL-AD (2010)040 зазначається, що «закон про прокуратуру повинен чітко визначити умови дострокового звільнення з посади Генерального прокурора. … Венеціанська комісія бажала б сягнути ще далі, передбачивши підстави можливого звільнення з посади в самому тексті Конституції. Більше того, повинна існувати обов'язкова вимога, щоб до прийняття будь-якого рішення, експертний орган видав свій висновок, чи існують достатні підстави для звільнення з посади».

Щодо питання висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному прокурору України, то у п. 32 Експертного висновку Ради Європи щодо проекту Закону України «Про прокуратуру» від 25.09.2009 р. DGHL (2009)23 зазначається, що «ц е положення нас непокоїть, бо не зазначає жодних підстав висловлення недовіри. Законопроект в його нинішньому вигляді дозволяє Верховній Раді наполягти на звільненні рішучого Генерального прокурора, який прагне суворо, але справедливо викорінювати корупцію серед політиків і з точки зору компетентності повністю відповідає своїй посаді. З точки зору сучасних європейських стандартів це положення законопроекту є неприйнятним».

З огляду на це, питання стосовно політичного впливу на процес призначення і звільнення, існування дієвих гарантій незалежності, зокрема від політично мотивованого припинення повноважень, є важливими для Генерального прокурора України. Однак ні підстав, ні гарантій, ні участі незалежного органу проект змін до Конституції України не передбачає, хоч з огляду на роль та функції прокуратури, відповідні положення обов’язково мали б існувати.  

3. Надмірна концентрація кадрових пововажень у Президента

Законопроектом змінюються підходи щодо призначення Президентом України та Верховною Радою України окремих вищих посадових осіб.
Зокрема, Верховна Рада України лише надаватиме згоду на призначення Президентом України Голови Служби безпеки України та Голови Державного бюро розслідувань, а також призначатиме за поданням Президента України Голову Національного банку України та Генерального прокурора України.

Водночас звільнення зазначених осіб із займаних посад здійснюватиметься Президентом України одноособово, без будь-якої участі парламенту.

Варто зауважити, що не до кінця зрозуміло питання про те, як звільнятиметься Голова Державного бюро розслідувань, оскільки аналіз опублікованого варіанту змін до Конституції України свідчить, що в ньому пропущена як мінімум одна сторінка (між 6 і 7), яка містить перелік інших повноважень Глави держави. Однак виходячи із загальної логіки законопроекту, за якої керівники відповідних силових відомств звільняються Президентом України без згоди парламенту, а також аналізу змін до статті 85 Конституції (пункт 12-2), за яких Верховна Рада України надаватиме згоду тільки на призначення Голови Державного бюро розслідувань, можна констатувати, що вирішення питання про звільнення Глави Державного бюро розслідувань очевидно також буде залежати лише від одноосібного рішення Президента України.

Передача питання про звільнення всіх зазначених вище осіб до компетенції

виключно Президента України істотно посилюватиме залежність відповідних органів від Глави держави та створює ризик істотного політичного впливу на їх діяльність. Участь такого колегіального органу як парламент у питаннях звільнення видається навіть більш виправданим, ніж у питанні призначення, оскільки хоча б якоюсь мірою виключає ризик необґрунтованого звільнення і використання права звільнення як інструменту тиску на посадову особу.

Крім того, Глава держави самостійно призначатиме на посади та звільнятиме з посад голову Антимонопольного комітету України (зараз це повноваження Верховної Ради України), Голову Служби зовнішньої розвідки, а також голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання (зараз враховуючи, що такі комісії є органами виконавчої влади, призначення та звільнення їх керівників здійснюється Кабінетом Міністрів України).

Надання Президенту України таких широких можливостей у питанні призначення та звільнення голів національних комісій, що здійснюють державне регулювання може призвести до того, що за відсутності на рівні Конституції України будь-яких застережень, всі центральні органи виконавчої влади (за винятком міністерств) будуть переведені у правовий статус національних комісій і їх керівництво та члени призначатимуться виключно Президентом України.

За таких умов роль Кабінету Міністрів України щодо здійснення виконавчої влади фактично може бути зведена до мінімуму.

Таким чином, у питаннях призначення і звільнення окремих посадових осіб, законопроект істотним чином порушує існуючу систему стримувань і противаг, а також містить положення, які створюють загрозу для фактичного підпорядкування Президенту України майже всієї системи  органів виконавчої влади.

4. Надмірні повноваження представників Президента на місцях

Змінами до статті 118 Конституції України передбачається створення  інституту представників Президента України в областях і районах, містах Києві і Севастополі.

Такі особи призначатимуться на посаду та звільнятимуться виключно Президентом України, будуть повністю підзвітні Главі держави, відповідальні та підконтрольні перед ним.

За таких умов, Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 113 Конституції України) повністю усувається від керівництва та контролю за такими представниками, хоча деякі конституційні повноваження таких органів (редакція статті 119) прямо пов’язані із здійсненням виконавчої влади.

Так, постійні представники Президента України здійснюватимуть координацію діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади,  а також спрямовуватимуть та організовуватимуть діяльність усіх територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного або воєнного стану.

За відсутності чіткого визначення поняття «координація» при подальшому нормативному регулюванні у зміст цього поняття можуть бути закладені такі повноваження, які дозволять повністю контролювати та впливати на процес діяльності територіальних органів виконавчої влади.

Не менш цікавими виглядають і такі повноваження представників Президента України як нагляд за виконанням Конституції та законів України, а також здійснення нагляду за законністю і правопорядком, додержанням прав і свобод людини і громадянина.

Розмитість таких правових категорій, а також відсутність будь-яких застережень щодо суб’єктів, які можуть підпадати під такий нагляд може призвести до того, що постійні представники здійснюватимуть нагляд за застосуванням законів органами судової влади, що є абсолютно неприпустимим з огляду на міжнародні стандарти незалежності суддів.

В частині здійснення такого нагляду за органами місцевого самоврядування, вбачаються неузгодженості із статтею 8 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає, що будь-який адміністративний нагляд за місцевою владою може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією та законом. Запропоновані у законопроекті зміни чітко не врегульовують ні процедури, ні випадки, коли здійснюватиметься такий нагляд, а такі правові конструкції як «нагляд за законністю і правопорядком, додержанням прав і свобод людини і громадянина» не виключають ризику свавільного та необґрунтованого втручання в діяльність органів місцевого самоврядування.

Крім того, такі широкі рамки наглядових функцій призведуть до того, що представники Президента України фактично перетворяться на аналог діючих прокурорів із їхньою функцією «загального нагляду», яка неодноразово критикувалася ПАРЄ та Венеціанською комісією.

5. “Неєвропейська” прокуратура

Змінами до статті 121 Конституції України не передбачається скорочення функцій та повноважень прокуратури з метою приведення їх у відповідність до європейських стандартів, зокрема щодо обмеження сфери діяльності прокурора у сфері представництва інтересів громадянина у судах.

Так, у пункті 17 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD (2009)048 від 27.10.1009 р. зазначено, що «роль прокурора в захисті прав і свобод людини і громадянина має обмежуватися конкретними та чітко й вузько визначеними випадками. … В цілому ж загальний захист прав людини не є належною сферою діяльності для органів прокуратури; краще, коли цим займається не прокуратура, а омбудсмен»

Діяльність прокуратури України має бути зосереджена на монопольному здійсненні державою кримінального переслідування і інших функціях у системі кримінального правосуддя, а також на пов’язаній із засобами судового захисту функції здійснення контролю за законністю затримання, виконання кримінальних покарань та застосуванням заходів безпеки» (пункт 20 Тематичного довідника експертів Ради Європи щодо принципів проекту закону про прокуратуру України).

У Доповіді Венеціанської комісії від 03.01.2011 року CDL-AD (2010)040 також зазначається, що прокуратура повинна зосередити свою діяльність на кримінально-правовій сфері.

Незмінними у положеннях статті 121 Конституції України залишилися і норми про строк повноважень Генерального прокурора України. Хоча свого часу Венеціанська комісія у Висновку CDL-AD (2006)029 від 17.10.2006 р. зауважила, що «…строк повноважень Генерального прокурора може бути продовжено від 5 до 7 років. Цей довший строк зменшить політизацію відомства і міг би стати гарантією неупередженості Генерального прокурора. А найкраще було б, якби Генеральний прокурор міг залишатися на своїй посаді до досягнення ним пенсійного віку, або ж, якщо обмежений строк повноважень є доцільним, виключити можливість переобрання…».

6. Відсутність ефективної децентралізації влади

Змінами до статті 132 запроваджується нова система адміністративно-територіального устрою з такими одиницями як регіон, район та громада.

При цьому громадою визначається адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території.

Таким чином зникають такі адміністративно-територіальні одиниці як міста, райони в містах, селища та села. Вони згідно діючої концепції є лише населеними пунктами, а низовою адміністративно-територіальною одиницею є саме громада.

Даний момент є важливим, оскільки відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 (справа про адміністративно-територіальний устрій), адміністративно-територіальна одиниця – це компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

З огляду на це, незрозумілим у проекті змін до Конституції України видається вживання таких понять як «сільський, селищний, міський голова» чи «сільська, селищна, міська рада», оскільки їх використання може дати підстави для суперечок з приводу того, що відповідні органи місцевого самоврядування мають утворюватися у кожному населеному пункті як просторовій основі їх діяльності.

Не до кінця доопрацьованими залишилися й інші положення Конституції України в частині однакового використання правових понять, наприклад, у статті 95 Конституції України залишилося без змін поняття «територіальна громада».

Крім того, незрозумілим у проекті (редакція статті 140) видається й існування положень про те, що утворення та ліквідація районів у містах належить до компетенції відповідних місцевих рад. Оскільки відповідно до запропонованої у проекті концепції райони у містах не є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, то їх утворення взагалі не допускається.

Разом з тим, крім зміни підходів до системи адміністративно-територіального устрою та відповідно системи органів місцевого самоврядування, законопроект не містить положень, які можна було б розглядати як децентралізацію владних повноважень.

Свого часу, у п. 6 Рекомендації Конгресу місцевих і регіональних влади Ради Європи Rec 348 (2013) «Місцева і регіональна демократія в Україні» зазначалося про так і проблеми місцевого самоврядування в Україні як:

- обмеження здатності органів місцевого самоврядування приймати рішення та вирішувати свої справи – «питання місцевого значення» - і той факт, що органи місцевого самоврядування не можуть повністю здійснювати свої повноваження із усіх питань, що їх стосується, створює проблему відносно статей 3 і 4 Європейської хартії місцевого самоврядування;

- відсутність чіткого розмежування повноважень та адміністративної діяльності між установами центрального уряду і органами місцевого самоврядування, що може призвести до перетину або дублювання при здійсненні повноважень та спричинити втручання у діяльність органів місцевого самоврядування;

- обмеження фінансової самостійності органів місцевого самоврядування через обмеження системи мідбюджетних відносин, а також недостатнє супутнє фінансування делегованих повноважень, що не завжди гарантує прозорість, зокрема, при розподілі дотацій і трансфертів, та складність формули вирівнювання, що ускладнює її застосування до регіонів.

В жодному з цих питань законопроект не передбачає достатніх гарантій для органів місцевого самоврядування, зокрема, щодо їх повноважень у вирішенні питань місцевого значення, чіткого розмежування таких повноважень між різними ланками органів місцевого самоврядування та їх відмежування від повноважень територіальних органів центральних органів виконавчої влади, а також відсутні поступки й у питаннях фінансової самостійності органів місцевого самоврядування.

Більше того, запровадження інституту представників Президента України з повноваженнями щодо фактично «загального нагляду» за діяльністю органів місцевого самоврядування (за відсутності при цьому у органів місцевого самоврядування будь-яких гарантій щодо їх необґрунтованого втручання), а також наявність таких інструментів як автоматичне (без попереднього судового контролю) зупинення представниками Президента України рішень органів місцевого самоврядування та можливість дострокового припинення повноважень органу місцевого самоврядування навіть у випадку незначного порушення закону, переконливо свідчить, що у законопроекті мова йде не про децентралізацію, а про фактично повне підпорядкування системи органів місцевого самоврядування під контроль Президента України.

7. Ризик надмірної підконтрольності місцевого самоврядування Президенту

Змінами до статті 144 Конституції України запроваджується механізм контролю за конституційністю та законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Зокрема, рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності  Конституції України зупиняються Президентом України за поданням представника Президента у відповідній області, місті Києві та Севастополі, з одночасним зверненням до Конституційного Суду України.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності законам України зупиняються представниками Президента України у відповідній області, районі, містах Києві та Севастополі з одночасним зверненням до суду.

Такі положення законопроекту щодо автоматичного зупинення рішень органів місцевого самоврядування, без необхідності отримання судового рішення, несуть в собі ризик необґрунтованого втручання в діяльність органів місцевого самоврядування.

Однак найбільш проблемним у змінах до статті 144 є положення про те, що порушення рішенням органу місцевого самоврядування Конституції України чи законів України, встановлене відповідно Конституційним Судом України чи судом, є підставою для дострокового припинення повноважень такого органу місцевого самоврядування Президентом України.

Необхідно звернути увагу на той факт, що підставою для дострокового припинення повноважень може бути будь-яке порушення закону рішенням органу місцевого самоврядування, яке встановлено судом, незалежно від характеру такого порушення, в тому числі й дрібне порушення. Такий підхід є неприйнятним з точки зору європейських стандартів.

Так, відповідно до ч. 3 ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування, адміністративний нагляд за місцевою владою здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу.

Згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (98)12 про нагляд за діяльністю органів місцевої влади, вжиття адміністративних санкцій до представників органів місцевої влади (тимчасове відсторонення чи звільнення представників, обраних на місцевому рівні, і розпуск органів місцевої влади) дозволяються лише у виняткових випадках; застосовувати ці санкції необхідно лише разом з обов’язковими гарантіями з метою забезпечити їхню відповідність вільному застосуванню місцевих виборчих мандатів.

Текст законопроекту.