Інститут місцевого самоврядування: філософія змін

Починаючи зі змін до Бюджетного кодексу України з 01 січня 2015 року розпочато так звану бюджетну децентралізацію. І тут треба віддати належне, що цей механізм в більшості своїй запрацював, а громади міст, селищ та міст отримали більше грошей для вирішення питань місцевого значення.

Разом з тим, бюджетна децентралізація не є самодостатньою для того, щоб громади могли отримати інші механізми для реалізації функцій,  останніх сьогоднішнім викликам, які стоять перед місцевим самоврядуванням;

Питання про адекватність функціонально-організаційної основи органів місцевого самоврядування запиту мешканців цих громад залишається й досі відкритим.

На сьогоднішній день основу здійснення місцевого самоврядування складає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80, який прийнятий у 1997 році і тіло якого на 90% не зазнало жодних значних змін.

Слід зазначити, що прийняття цього закону здійснювалось в період становлення державності, коли практично ніхто із законодавців не розумів різницю між місцевим самоврядуванням та державною владою. Та навіть і сьогодні деякі ці інституції ототожнюють.

До прикладу в нормі вищезгаданого закону є таке собі повноваження міського голови: здійснення контролю за дотриманням законодавства про звернення громадян. Для виконання такого повноваження і належного забезпечення конституційних прав громадян на отримання інформації, у міського голови мають бути й відповідні інструменти, як то: проведення перевірки, заходи реагування, право на притягнення до відповідальності, встановленої законом.

Однак, всі ці правові інструменти знаходяться в руках Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Відтак, висновок дуже простий: приведення правових норм про місцеве самоврядування до реалій сьогодення є найголовнішим завданням для розвитку сіл, селищ та міст.

ФІЛОСОФІЯ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ОСНОВИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Перш за все слід погодитись з міським головою Дніпра Борисом Філатовим, який у своєму зверненні до Президента акцентував на необхідності кодифікації правових норм, що регламентують правила діяльності органів місцевого самоврядуванняправових норм, що регламентують правила діяльності органів місцевого самоврядування.

Для початку ж здійснення перетворень необхідно внести зміни до Конституції України в частині перетворення місцевих державних адміністрацій на префектури та створення виконавчих органів обласних і районних рад.

Фактично нова назва не матиме принципового значення, адже необхідно не лише пройти простим шляхом перетворення з одного в інше, а й закласти зміст: від владно-управлінських функцій адміністрацій до наглядових функцій префектур!

При цьому повноваження префекта не повинні перетинатись з повноваженнями інших державних органів (прокуратура тощо); самі ж префектури як "регіональні відділення єдиного контролюючого органу мають бути невеликими, гнучкими і мати єдину мету - наглядати за законністю, а не приймати рішення замість громад». Про це неодноразово також наголошував і керівник Департаменту демократичного врядування Генерального директорату з питань демократичного врядування Ради Європи Даніель Попеску.

Безумовно, новий кодифікований акт повинен базуватись на засадах Європейської хартії місцевого самоврядування https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036 та Європейської хартії міст http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2015/05/Principle-9.-European-chart.pdf.

З урахуванням цього основними повноваженнями префектури мають стати наступні:

- Здійснення аналізу прийнятих органами місцевого самоврядування нормативних актів;

- Зупинення дії таких актів повністю або частково з негайним зверненням до суду щодо визнання їх нечинними або з пропозицією до місцевих рад про усунення порушень вимог Конституції та законів України;

- Обов’язкове врахування пропозицій префектур органами місцевого самоврядування при прийнятті рішень або їх подолання не менш як ¾ голосів депутатів;

- Ініціювання припинення повноважень місцевих рад у випадку прийняття рішень, які посягають на територіальну цілісність та незалежність території держави.

Кодифікований правовий акт з питань місцевого самоврядування може складатись з матеріальної та процесуальної частин.

Матеріальна складається  з наступних основних блоків (розділів тощо):

- Загальні засади здійснення місцевого самоврядування;

- Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування (процедури обрання або призначення на посади, перелік таких посад, кваліфікаційні вимоги тощо);

- Функції ради та її виконавчих органів (за галузями управління: охорона здоровя, безпека, екологія тощо);

- Джерела наповнення бюджету та право комунальної власності.

Процесуальна (процедурна) частина може містити такі блоки (але не виключно):

- Порядок обрання депутатів та голови (норми щодо виборів доцільно вмістити в один нормативний акт);

- Засади організації роботи ради та її виконавчих органів (правові механізми реалізації функцій);

- Порядок відкликання депутатів та голови;

- Взаємодія з префектурами та іншими органами державної влади, суб’єктами приватної сфери;

- Основи проведення місцевого референдуму, консультацій з громадськістю та громадських слухань;

- Правила здійснення нормотворчої діяльності.

Вбачається, що одним із найважливіших аспектів підвищення продуктивності роботи органів місцевого самоврядування також є перехід від паперової форми обміну інформацією та документування діяльності до єдиної електронної бази документування та нормотворення.

ФІЛОСОФІЯ КАДРОВОГО НАПОВНЕННЯ

«Перетворення незадовільних міських умов в умови, які ставатимуть якнайзадовільнішими для дедалі більшої кількості людей, досягається шляхом поєднання рішучої місцевої політичної волі і міського планування, яке пропонується групами кваліфікованих фахівців», - саме так говорить пункт 3.4 Європейської міської хартії 1992 року.

Отож, одним із чинників успішного управління територіальними громадами є професійні посадові особи, які розуміються де вони працюють, які мають права та обов’язки, які механізми покращення життя тощо.

Для початку поділюся історією з реального життя: історією участі в якості члена атестаційної комісії органів місцевого самоврядування (а їх посадові особи повинні підтверджувати свою кваліфікацію кожні 4 роки).

Під час атестації посадових осіб моя цікавість їхнього рівня зводилась, здебільшого, до загального: як розуміється місцеве самоврядування; хто має право бути посадовою особою; які функції виконує місцеве самоврядування; як мають діяти посадові особи у випадку виникнення конфлікту інтересів тощо.

І от дивина! 90% таких посадовців місцевого самоврядування не можуть відповісти на ці банальні, здавалося б, питання. Їхнє виправдання звучало приблизно так: «Я ж працюю в сфері управління комунальним майном. Навіщо мені це знати?».

Але, чи треба когось переконувати в тому, що не розуміючи загального, ти ніколи ефективно не виконаєш щось конкретне?

Найбільшою, на мій погляд, проблемою є прийняття на службу в органи місцевого самоврядування за «квотним принципом».

Наприклад, при обранні нового голови ради всі заступники припиняють свої повноваження, а нових призначає більшість депутатів за поданням нового голови. Тобто, на перше місце приходить не професійність, а проста політична доцільність.

Отож, вбачається, що новими засади управління персоналом в органах місцевого самоврядування мають стати наступні:

- Конкурсний принцип добору заступників голови та інших працівників виконавчих органів з наступним проходженням кваліфікаційної підготовки у вищих навчальних закладах. Результати такої підготовки мають враховуватись при вирішенні питання про призначення на посаду;

- Обов’язковість проходження підвищення кваліфікації посадових осіб, не рідше 2 разів на рік з оцінкою результату. При цьому незадовільний результат має стати підставою для дострокового проведення атестації;

- Створення централізованого кадрового резерву для заміщення посад;

- Принцип незмінності посадових осіб у випадку зміни голови або місцевої ради;

- Обов’язковість проходження навчання для депутатів та голів рад, які обрані вперше.