Варіації на тему народовладдя: гра з вогнем або компроміс із конституційністю?

Вже понад тиждень Верховна Рада України працює в сесійному режимі, а відтак перед українським парламентаризмом щоденно постають нові ціннісні та правозастосовні виклики. Чільне місце серед них традиційно посідає віднайдення балансу між реальним та популістським напрямами законотворчості. У цьому світлі набуває актуальності й опрацювання законодавчих ініціатив, висловлених парламентарями напередодні старту нового політичного сезону.

Однією із таких є проєкт Закону України “Про відкликання народного депутата України за народною ініціативою” № 3972, який вже встиг розділити суспільство на два табори. Так, дехто у захваті від пропонованої ідеї, убачаючи в ній реальну можливість позбутися мажоритарника, який, потрапивши до Парламенту, забув про передвиборчі обіцянки й припинив опікуватися округом. Натомість певний відсоток громадян все-таки остерігається неочікуваної усвідомленості законотворців та не поділяє захоплення ідеєю, з огляду на ймовірність створення елементів ручного управління народними депутатами.

Тож, що стоїть за красивою назвою? Реальними чи ілюзорними є висунуті пропозиції, якою є їх дійсна спрямованість і чи має місце загроза підриву українського парламентаризму? Аналізуємо далі.

У пояснювальній записці до проєкту автори посилаються на статтю 5 Конституції України, згідно з якою єдиним джерелом влади в Україні є народ, зазначаючи про необхідність забезпечення права на відкликання обраного народного депутата у разі, якщо він не виправдав довіри виборців. Також є кілька слів про те, що  народний депутат має відчувати відповідальність перед виборцями, докладати всіх зусиль для виконання пунктів передвиборчої програми. Здавалося б, про які перестороги може йтися за таких добрих і, по суті, правильних намірів?

Між тим, як форма, так і зміст пропонованої ініціативи дещо псують обнадійливе для народу, як носія влади, найменування законопроєкту та й загалом ставить під сумнів перспективи його ухвалення.

Насамперед аналіз статті 81 Основного Закону дозволяє дійти висновку про те, що на сьогодні конституційно передбачено вичерпний перелік підстав, з яких повноваження народного депутата України може бути припинено достроково. Зокрема, йдеться про наявність особистої заяви щодо складення повноважень, набуття законної сили обвинувальним вироком щодо депутата, визнання депутата недієздатним або безвісно відсутнім, припинення громадянства або виїзд на постійне проживання за межі України, неусунення депутатом обставин, які призводять до порушення вимог несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, протягом 20 днів з дня виникнення таких обставин, невходження народного депутата, обраного від політичної партії, до складу депутатської фракції цієї політичної партії або вихід народного депутата зі складу такої фракції, смерть народного депутата. Окрім того, припинення депутатських повноважень має місце у разі дострокового припинення повноважень Верховної Ради України (як ми пам’ятаємо, саме така доля спіткала народних депутатів попереднього скликання). Зрештою, ухвалення відповідних рішень здійснюється Парламентом або судом.

Відтак, наведене дозволяє констатувати, що пропонована ініціатива, хоч і позиціонується як покликана забезпечити реалізацію конституційних прав громадян, однак є такою, що суперечить чинній редакції Основного Закону. Більше того, проєкт іде врозріз із концепцією вільного мандату, згідно з якою депутати представляють усіх громадян, а не лише виборців окремого округу. До слова, такий підхід можна вважати загальноприйнятим: безпосередньо чи опосередковано забороняється так званий “імперативний мандат” і зарубіжними конституціями (Австрії, Вірменії, Латвії, Німеччини, Польщі, Португалії, Румунії, Словаччини, Словенії, Туреччини, Франції, Чехії, Хорватії та ін.).

Не менш цікавим постає той факт, що суб'єкти законодавчої ініціативи фактично спробували «воскресити» положення ЗУ «Про відкликання народного депутата», ухваленого Парламентом далекого 1995 року, яким передбачалися такі підстави для відповідної процедури, як порушення положень Конституції і законів України, систематичне невиконання депутатських обов'язків, використання своїх повноважень в особистих цілях, систематичне порушення норм депутатської етики і моралі, невідповідність діяльності депутата до його передвиборчої програми тощо. Проте, чинність закону тривала недовго і надалі народні депутати лише час від часу послуговувалися згадкою про можливість запровадження подібного механізму у якості “смачної” передвиборчої обіцянки. Цього разу не стала винятком і партія влади, результат чого – не просто завідомо недієвий, однак і такий, що підриває конституційні гарантії законопроєкт.

Аналізуючи ж безпосередньо зміст положень проєкту, привертає увагу те, що низку процедурних норм авторами запозичено із ЗУ «Про статус депутатів місцевих рад», ба більше, на це навіть прямо вказується у супровідних документах. Примітним є те, що власне Парламенту у пропонованій процедурі конкретного місця узагалі не відведено. Декларовані зміни до ЗУ «Про Регламент Верховної Ради України» обмежуються тим, що Голова Верховної Ради про  відкликання народного депутата України робить повідомлення на пленарному засіданні Верховної Ради. Натомість планується відводити основну роль у процедурі саме органам місцевого самоврядування, що, за сукупністю об'єктивних та суб'єктивних факторів, у підготовленому варіанті виглядає дещо необґрунтовано.

Слід зауважити, що, з юридичної точки зору, більш вдалою у цій частині видавалась навіть спроба запровадження такого інституту 2014 року, якою принаймні планувалось передбачити розгляд Верховною Радою України пропозиції виборців про відкликання народного депутата України, якому передував би також висновок парламентського Комітету, до компетенції якого належать питання депутатської етики. Утім, як відомо, тоді проєкт було відхилено ще на рівні розгляду Комітетом з питань правової політики та правосуддя, як такий, що суперечить Конституції України (на підставі ч. 2 ст. 94 Регламенту).

Повертаючись до аналізованої ініціативи, бачимо, що в розумінні проєкту підставами для відкликання виборцями обраного ними народного депутата можуть бути: порушення ним положень Конституції і законів України; систематичне невиконання депутатських обов'язків, визначених Законом України "Про статус народного депутата України" і Регламентом ВР; використання повноважень народного депутата в особистих корисливих цілях; систематичне порушення норм депутатської етики і моралі; невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборчої програми; приховування власного майна і доходів, занесення суттєво неточних даних у декларацію щодо майна і доходів (відхилення на еквівалент 10 мінімальних зарплат і більше). Пропозиція про відкликання народного депутата, прийнята на зборах виборців, після реєстрації утвореної на них ініціативної групи повинна бути підтримана і підкріплена підписом у підписних листах встановленої форми не менш як кількістю виборців відповідного округу, які проголосували на відповідних виборах за всіх інших кандидатів, крім обраного народного депутата, плюс 10% від цієї кількості. Рішення ЦВК про дострокове припинення повноважень депутата може бути оскаржене особою, відкликаною з посади депутата до Верховного Суду України, рішення якого є остаточним.

При цьому, формулюванням проєкту відверто бракує відповідності принципу правової визначеності, нехтує суб’єкт законодавчої ініціативи й базовими правилами законодавчої техніки – як стилістично, надаючи перевагу доволі побутовій лексиці, так і методологічно.  Йдеться про форму викладу статей, застосування оцінних понять (“може бути”, “систематичне невиконання”, “систематичне порушення”, “використання повноважень народного депутата України в особистих корисливих цілях”; “невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборчої програми” тощо).

Певні словосполучення, за рахунок їх неналежного викладу, здатні лише ускладнити правозастосування або ж викликають сумнів у компетентності авторів. Однак, наприклад, питання використання повноважень в “особистих корисливих цілях”, якщо вже воно настільки вагоме, аби впливати на ухвалення подальших юридично значущих рішень щодо народного депутата, усе-таки має перебувати в площині визнання судом, наприклад, вироком суду у кримінальній справі, який підтверджує відповідні факти. Між тим, у цьому разі положення є беззмістовним, адже наявність обвинувального вироку, вже за чинним законодавством, має наслідком позбавлення депутатського мандату.

Максимально недоречним, з правової точки зору, виглядає і така підстава як “приховування власного майна і доходів, занесення суттєво неточних даних у декларацію щодо майна і доходів (відхилення на еквівалент 10 мінімальних зарплат і більше)”.  Слід підкреслити, що українське законодавство не оперує поняттям “суттєво неточних даних”, “відхилення на еквівалент”, тому подібні спроби наповнити його непритаманними термінами, за наявності тих, які вже позначають певне явище, завжди призводять до негативних наслідків, передусім, для читача, необізнаного зі специфікою фахової юридичної термінології.

Доволі невдалим є й прагнення формально обмежити можливості протидії порушенням, пов’язаним з реалізацією положень пропонованого закону, зазначаючи про те, що “органи прокуратури зобов'язані проводити перевірки щодо будь-яких порушень цього Закону, про які їм стало відомо із заяв виборців, представників ініціативних груп, довірених осіб депутата та з інших джерел та притягати винних осіб до відповідальності в порядку, встановленому законодавством». Зокрема, авторами цілком винесено за дужки Національну поліцію, на яку, відповідно до п.п. 2,3 ч. 1 ст. 2 профільного закону покладено завдання з охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави, а також протидії злочинності.

Не витримує критики й відсутність абсолютно визначеної кількості учасників зборів ініціативної групи виборців, що утворюється з окреслених питань. Так, неприйнятною видається спроба регламентації на рівні закону положень про  “більшість голосів у складі 10-20 учасників зборів”, “делегування до ініціативної групи представників відповідних зборів у кількості 3-5 учасників”, зважаючи на очевидність довільного тлумачення таких норм надалі, яке не надасть процедурі нічого, окрім хаотичності та ризику зловживань. Те саме стосується цілковитої невизначеності вимог до ступенів захисту бюлетенів від підробки.

Досить непевною є ідея участі у таких зборах, та ще й з правом дорадчого голосу, посадових осіб, уповноважених головою відповідної місцевої ради “для здійснення контролю за дотриманням вимог Закону під час проведення зборів”. Яким чином та у якій формі має здійснюватися такий “контроль”, а також якими будуть правові наслідки виявлення в його процесі порушень? Про це законотворці, усвідомлено чи ні, змовчали. Утім, очевидним є ризик впливу місцевої влади на рішення та дії відповідних ініціативних груп, яким у цілому нівелюється ідея зміцнення народовладдя.

Дещо комічно, з юридичної точки зору, виглядають й інші положення проєкту. Йдеться про “недійсність підроблених або насильно зібраних підписів, якщо це підтвердить виборець, якого примусили підписатись або за якого зробили підпис”, “вибіркових перевірок” дійсності підписів, можливість (замість обов’язку) складення окремого протоколу про виявлення “неузгодженостей” тощо. На окрему увагу заслуговує положення, що унеможливлює призначення голосування за відкликання у разі виявлення “грубих порушень Закону, які істотно вплинули на волевиявлення виборців”. Оскільки проєктом традиційно не пропонується тлумачення наведених оцінних понять, навряд чи може йтися про формування легітимної практики їх застосування.

Навіть моделюючи ймовірну наявність політичної волі на законодавчу регламентацію інституту “імперативного мандату” в Україні, варто наголосити, що подібні нюанси, перш за все, потребуватимуть узгодження із національним виборчим законодавством, внаслідок чого можна буде вести мову про наділення учасників процесу відкликання достатніми правами та гарантіями їх захисту, у тому числі – розширення диспозицій норм КК України, що передбачають кримінальну відповідальність за порушення виборчих прав громадян, а також належні механізми оскарження рішень, дій чи бездіяльності, пов’язаних зі здійсненням відповідних процедур. У наданому ж вигляді відповідні положення будуть, м’яко кажучи, недієвими, якщо взагалі не перетворяться на небезпечний інструмент в руках зацікавлених осіб, зважаючи на широкий обсяг дискреційних повноважень, наявність яких так чи інакше зумовлює неоднаковість правозастосування та створює поле для зловживань.

З урахуванням викладеного, доводиться констатувати, що положення проєкту, навіть за умови внесення відповідних змін до Конституції України, достатньо фрагментарно регулюють ті чи інші процедурні аспекти. Зрештою, означені «сегменти законотворчості» доволі складно зібрати в цілісну робочу модель, адже абсолютна більшість норм постає нечітко окресленою, з огляду на що не лише втрачається конкретика алгоритмів, але й виникає загроза маніпуляцій навколо пропонованого інституту.

На жаль, українське суспільство вже досить добре знайоме із замовними мітингами. Чи з'явиться в Україні феномен «замовних виборів» тепер цілком залежить від Парламенту. Як і те, чи буде вкотре порушено вимоги Конституції України заради перспектив задоволення політичних амбіцій.