Реформа НАК "Нафтогаз": переваги та недоліки

Однією з центральних проблем перспективного розвитку енергопростору України є інституційні зміни у нафтогазовій галузі, яка є ключовим елементом національної економіки.

Правовою основою реформування у зазначеній сфері є Угода про Асоціацію, а також основоположні нормативно-правові акти ЄС, зокрема, Директиви Третього енергопакету, що стосуються нафтогазової сфери ( Директива по спільні правила внутрішнього ринку природного газу 2009/73/ЄС, яка скасовує Директиву 2003/55/ЄС; Регламент про умови доступу у систему газопроводів, який скасовує Регламент 2005 р., Режим розподілу функцій управління газопроводами при транспортуванні від бізнесу, пов’язаного з видобутком та постачанням природного газу).

До початку реформ ПАТ «НАК «Нафтогаз» та його структурні був єдиним гравцем у переважній більшості сфер господарської діяльності у нафтогазової сфері (пошук, видобування, розподіл, транспортування, постачання, нафти та газу, експортно-імпортні операції тощо). Питання щодо його структурної реорганізації порушувалося неодноразово впродовж останнього десятиріччя, натомість перші суттєві зміни започатковані з ухваленням Закону України «Про ринок природного газу», яким передбачене відокремлення операторів транспортування, розподілу та зберігання природного газу.

Зокрема, власник ГТС, який є складовою вертикально інтегрованої організації, повинен бути юридично та організаційно незалежним від інших видів діяльності вертикально інтегрованої організації, не пов’язаної з транспортуванням, розподілом та зберіганням природного газу. Оператор системи розподіл у не може провадити діяльність з видобутку, транспортування або постачання природного газу , та також має бути юридично та організаційно незалежним від інших видів діяльності на ринку природного газу, не пов’язаних з розподілом природного разу. Оператор газосховища не може провадити діяльність з видобутку або постачання природного газу та повинен бути юридично та організаційно незалежним від інших видів діяльності на ринку природного газу, не пов’язаних із транспортуванням та зберіганням природного газу.

З метою забезпечення незалежності операторів Законом встановлені вимоги щодо заборони участі їх посадових осіб у діяльності органів суб’єкта господарювання, що є складовою вертикально інтегрованої організації, які безпосередньо чи опосередковано відповідальні за поточну діяльність з видобутку та/або постачання природного газу (для власника ГТС) та участі у господарській діяльності будь-якого суб’єкта господарювання (у тому числі іноземного), який провадить діяльність з видобутку та/або постачання природного газу (для операторів системи розподілу та газосховища).

Додатково з цією ж метою встановлені вимоги щодо безпосередньої діяльності зазначених суб’єктів, зокрема, зобов’язання розробити і запровадити програму відповідності, яка визначає заходи для уникнення дискримінаційних дій та впливу на діяльність оператора газотранспортної системи та моніторингу виконання таких заходів (ст.ст. 28, 39, 47 Закону України «Про ринок природного газу»).

Правова модель реорганізації ПАТ «НАК «Нафтогаз» певний час залишалася дискусійною, головним чином, через складність поєднання вимог щодо дерегуляції господарської діяльності суб’єктів, що відокремлюються та забезпечення надійності їх функціонування, яка безпосередньо пов’язана з питанням центру управління.

Дослідження аналітичних матеріалів ПАТ «НАК «Нафтогаз України» [10], Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, звіту Світового Банку « Ukraine – Unbundling options for gas transmission and storage », експертних оцінок дозволяють виділити два основних доктринальних підходів до реорганізації та правового статусу відокремлених інституцій, які за своїм змістом тяжіють до таких форм виділення та розділення субєкта господарювання.

У першому випадку передбачається юридичне та організаційне виділення суб’єкту транспортування газу зі сфери діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз» шляхом створення окремого оператора «Магістральні газопроводи України», підпорядкованого Фонду державного майна України. Оператори розподілу та зберігання отримують лише юридичне відокремлення (останній також роздержавленню), але залишаються у складі вертикально інтегрованої структури з ПАТ «НАК «Нафтогаз», яка підпорядковується Міністерству економічного розвитку та торгівлі України. За ПАТ «НАК «Нафтогаз» як складовою цієї структури зберігаються повноваження у сфері трейдінгу та видобутку нафти та газу.

У другому випадку ПАТ «НАК «Нафтогаз» зберігає лише повноваження трейдінгу та підпорядковується Міністерству економічного розвитку та торгівлі України. Суб’єкти видобування, транспортування, розподілу та зберігання отримують юридичне та організаційне відокремлення, в т.ч. стосовно підпорядкування (сегмент видобування у складі «Укрнафта» та «Укргазвидобування» об’єднується у державний холдинг та «відходить» Міністерству економічного розвитку та торгівлі України; транспортування та зберігання - Міністерства енергетики та вугільної промисловості України).

В обох моделях ПАТ «НАК «Нафтогаз» залишається отримувачем державної підтримки з боку уряду.

Спільними перевагами зазначених моделей є забезпечення незалежності діяльності основних операторів нафтогазового ринку, як це вимагає «газова» Директива ЄС, деконцентрація управлінських повноважень шляхом їх розподілу між різними органами центральної виконавчої влади, створення організаційно-правових передумов для подальшої лібералізації галузі.

Спільним недоліком обох моделей є відсутність єдиного регулятора газового ринку (за аналогією з ринком електроенергії), до функцій якого мало б належати забезпечення надійності функціонування системи, та збереження високого ступеня залежності газового ринку від органів центральної виконавчої влади. З приводу останнього «газова» Директива є досить категоричною: наявність регулююч ого орган у із спеціальними повноваженнями не є ознакою ефективного управління, оскільки «як досвід показує, що ефективності регулювання часто перешкоджає відсутність незалежності регулюючих органів по відношенню до урядів, а також недостатність повноважень та свободи дій » . Зокрема, п. 30 преамбули Директиви окреслює бажану модель господарської компетенції регулятора:  приймати рішення стосовно усіх відповідних питань регламентування на принципі повної незалежності від буд-якого іншого державного чи приватного інтересу, ніж інтереси газового ринку. Важелями попередження створення «газового правового Ватикану» є судов ий контрол ь, парламентськ ий нагляд та інші елементи, притаманні національній правовій системі.

З цієї причини рекомендовано, по-перше, посилення незалежності національних регулюючих органів у сфері енергетики , по-друге, створення законодавчої можливості забезпечення поєднання функцій регулятора газовим та електроенергетичним ринком в особі одного органу.

Перевагою першої моделі є відділення прибуткової діяльності з транспортування від інших видів діяльності, які наразі потребують додаткового фінансування, що по-перше, створює певні можливості для модернізації ГТС за рахунок самого оператора, по-друге, дозволяє мінімізувати використання оператора у перехресному субсидіюванні збиткових видів діяльності у нафтогазовому секторі.

До потенційно «сильних» аспектів цієї моделі також слід віднести роздержавлення сегменту послуг на газовому ринку, а саме – зберігання природного газу у сховищах. Для задоволення внутрішніх потреб України у природному газі, особливо за умов їх стабільного скорочення, потужність газосховищ є надлишковою. Так, в ідповідно до оперативних графіків обсягу зберігання природного газу компанії ПАТ «Укртрансгаз», максимальний накопичений перед початком опалювального сезону обсяг газу у 2014 та 2015 роках скла дав близько 17 млрд. м3 . Таким чином, із сукупного об сягу 31 млрд. м3, третина є такою, що фактично не задіяна на піку необхідності стратегічного зберігання газу для внутрішніх потреб України.

Поступова інтеграція України у енергетичний ринок ЄС та функція країни-транзитера за одним з найбільших каналів газопостачання вимагає врахування трендів розвитку енергетичної галузі Співтовариства, а саме: зниження потреб у природному газі в цілому, про що свідчить виведення за період 2010-215 рр. з експлуатації зберігаючих потужностей загальним обсягом на 2,7 млрд. куб. м, скорочення обсягу закупівель російського природного газу – єдиного напряму постачання, який проходить територією України та потенційно може зберігатися у національних газосховищах, та в цілому загострення зовнішньополітичних проблем на цієї ділянці транзиту (відмова Польщі від подовження договору транзиту російського газу після спливу терміну його дії у 2022 р., що додатково ускладнить функціонування українських систем транзиту та зберігання, перманентні спроби зміни транзитних коридорів – проекти Південного та Північного потоків тощо), поширення попиту на скраплений газ та відкриття Польщею СПГ-терміналу, призначеного для постачання частини одержуваного танкерами газу сусіднім країнам, у тому числі й Україні (вітчизняні СПГ-термінали наразі відсутні), та посилення потужностей альтернативної енергетики. За цих умов виведення з державної власності неперспективних активів, які потребують значних коштів на підтримання належного стану, є зваженим рішенням.

Водночас за цією моделлю потенційно конкурентним є лише сегмент зберігання, на решті зберігається монопольний стан ПАТ «НАК «Нафтогаз України» (одноосібно або у складі вертикально інтегрованого об’єднання), що з врахуванням збереження секторальної підтримки, по-перше, стримуватиме розвиток конкуренції у нафтогазовій сфері в цілому, по-друге, законсервує ідеологію господарювання на існуючому рівні екстенсивного використання ресурсів, адже можливість щорічного покриття збитків за рахунок бюджету залишається.

Перевагою другої моделі є ліквідація вертикально інтегрованого об’єднання, яке охоплює усі сегменти нафтогазового ринку та забезпечення цільового використання коштів державної підтримки виключно на покриття цінового дисбалансу, який пов'язаний з державним регулюванням цін на природний газ для окремих категорій споживачів (слід відмітити, що заходи з вирівнювання цін на природний газ, що здійснюються НКРЕКП України, суттєво знизили збитковість трейдера).

Недоліками другої моделі є: створення опосередкованих відносин контролю за сегментами трейдингу та видобування з боку одного органу – Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, що потенційно загрожує викривленням цін на видобутий природний газ на внутрішньому ринку; втрата можливостей виведення неприбуткових активів з державної власності шляхом приватизації.

Планом реструктуризації ПАТ «НАК «Нафтогаз», ухваленим Кабінетом Міністрів України було поєднано елементи обох моделей. Зокрема, передбачено юридичне та організаційне відокремлення оператора газотранспортної системи та оператора системи зберігання природного газу шляхом створення відповідно ПАТ «Магістральні газопроводи України» (до 16.11.2016 р.) та ПАТ «Підземні газосховища України» (до 01.08.2017 р.), 100 відсотків акцій яких перебувають у державній власності та повноваження з управління корпоративним правами держави у статутному капіталі яких здійснюватиме Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.

Віддаючи належне значенню урядової моделі реформування газового ринку у створенні організаційно-правових умов для інтеграції національного ринку у європейський енергопростір, тем не менш слід зауважити також на досить високому поєднанні негативних ознак та мінімізації ефекту позитивних ознак кожної з моделей.

По-перше, ступінь дерегуляції газового ринку та його залежність від уряду не змінюється. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання вдосконалення корпоративного управління публічного акціонерного товариства “Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» №1002 від 05.12.2015 р. передана в управління Міністерства економічного розвитку та торгівлі України. Делегування аналогічних повноважень щодо операторів транспортування та зберігання іншому органу центральної виконавчої влади - Міністерству енергетики та вугільної промисловості України, яке також структурно входить до складу уряду, не лише не позбавляє виділених операторів залежності від останнього, але й потенційно погіршує ступінь координації управлінських дій у разі конфлікту галузевих інтересів. За таких умов зберігається досить висока ступінь «відкату назад» та спотворення змісту реформування у нафтогазовій сфері.

По-друге, передбачена моделлю концентрація управління виділеними операторами (прибуткове транспортування та збиткове зберігання) у одному органі створює передумови не лише для збереження системи перехресного субсидіювання, рівень якого на підприємствах, що входять до сфери управління Міністерства енергетики та вугільної промисловості України завжди був надвисоким, але й її розгалуженням на інші напрями, які потребують підтримки. За таких умов залучення інвесторів у перспективний сегмент нафтогазової галузі на умовах концесії, як це передбачено урядовою моделлю, є проблематичним. Закриття приватизаційного «вікна» для системи зберігання також не є корисним з причин, що згадувалися вище.

Одним з варіантів певного помягшення недоліків урядової моделі може бути запровадження на газовому ринку моделі управління, аналогічної тієї, що існує на ринку електроенергетики. При чому повноваження регулятора можуть бут покладені як на окрему структуру – регулятора газового ринку, так і на вже функціонуючого регулятора ринку електроенергетики, як це рекомендовано «газовою» Директивою. У другому випадку, окрім вже робочої інституції, ефективність якої підтверджена надійною роботою системи електропостачання, зявляються передумови для створення единого ринку енергії та енергоресурсів (з перспективою інтеграції до нього в тому числі вугільних підприємств), що сприятиме вирівнюванню загального енергетичного балансу.