О региональной политике

Региональная политика в Украине замечательна, прежде всего, своим отсутствием.  Ведь политика — это отношения между субъектами, взаимные требования и компромиссы. Ну, а наша региональная политика начинается с того, что субъект у нее один — центральная власть.

Конечно, региональные лидеры существуют и они весьма активны, но если внимательно к ним прислушаться, то суть того, что они говорят, сводится к различной интенсивности требованиям к центральной власти. Это и неудивительно, ведь, по сути, вся местная власть, каким бы образом она ни была сформирована, является «представительством на местах» центральной власти. Политика на местах, если абстрагироваться от составляющей выяснения отношений между разными местными группами и личностями, строится вокруг этого факта, а именно, вокруг движения ресурсов из региона в центр и из центра в регионы. Эти два потока и определяют то, что происходит на местах.

Такая «организация» процесса приводит к хорошо известным результатам, среди которых главный — это полная безответственность местных властей. И дело тут не в том, что у них «нет денег», что чаще всего, тоже является правдой. Дело в том, что принцип «забираем все из региона и потом раздаем из центра» порождает непредсказуемость. Ведь объем того, что  заберут и того, что отдадут нужно каждый раз отстаивать с боем. В итоге, создаются удивительные стимулы, как, например, тот факт, что чем беднее регион, тем больше у него шансов получить что-то из центра. Понятно, что коррупция процветает как на движении средств «туда», так и на движении их «обратно».

Ну и, наконец, не будем забывать, что содержание национальной политики «левобережье против правобережья» в очень большой степени определяется тем, что все решается в Киеве. «Правобережные» конфликтуют с «левобережными» потому, что у них есть цель в виде Киева, захват которого, как им кажется, гарантирует «правильную» политику на всей территории Украины. Беда только в том, что «правильная» политика в представлении одних сильно отличается от представления других. Заметим, что этот конфликт не только не утихает со временем, но и все сильнее разгорается, грозя расколом страны. И одним из рецептов от такого раскола является здоровая региональная политика.

Однако, в нынешних условиях региональной политики просто не может быть. Для того, чтобы она была возможной, нужны субъекты. Центральная власть является субъектом, значит дело за регионом.

Что делает власть на некой территории субъектом? Не будем сейчас говорить о том, что именно является этой территорией — нынешняя «область» или «район» или какое-то промежуточное образование, важны условия, соблюдение которых делает некую территорию политическим субъектом.

Первое условие. Собственная налоговая база. Налоговую базу региона должен определять не какой-то закон или кодекс, а конституция, поскольку эта база - основа существования региона и всего «территориального устройства страны» в целом. Для формирования местного бюджета и для того, чтобы создать стимулы у власти заботиться о том, чтобы жители региона богатели, достаточно налога на землю и налога на продажу (разумеется, если на национальном уровне нет НДС). Стоимость земли тем выше, чем выше ожидания от ее использования, то есть, грубо говоря, она отражает то, насколько в целом привлекательной для жизни и бизнеса является эта территория. Поэтому, увеличить поступления от такого налога можно лишь проводя долгосрочную политику, обеспечивающую стабильность, безопасность и хорошие условия для бизнеса. Налог на продажу, напротив, отражает краткосрочные перспективы и способность местных властей обеспечить текущий рост предпринимательства на своей территории. Понятно, что собираться и администрироваться эти налоги должны силами самого региона.

Второе условие. Независимый бюджет. О регионе, как о субъекте, можно говорить только тогда, когда его бюджет никаким образом не соотносится с национальным бюджетом. То есть, бюджетный процесс в регионе и в национальном масштабе — это два совершенно разных явления. Бюджет региона формируется и исполняется непосредственно в этом регионе, силами местной власти, никаких «трансферов» между ними нет.

Это два основных условия для субъектности региона, все остальные являются следствиями из них.

Сделав регионы субъектами, можно говорить и о региональной политике. С моей точки зрения, в основу такой политики должен быть положен принцип «бюджетной достаточности». Бессмысленно пытаться полностью распределить обязанности между центральной и местной властью одинаково для всей страны. У регионов не только разные потребности, но и разные возможности. Объем полномочий, который имеет местная власть, должен определяться способностью их исполнить. Эта способность определяется возможностями местного бюджета. Например, если регион в состоянии содержать свою милицию, он должен иметь полную возможность это сделать. Такая политика дает возможности для маневра как регионам, так и государству. Если, скажем, регион учреждает местную милицию, то государство может сократить там свое присутствие.

Особенно хорошо это заметно на примере образования и здравоохранения — двух наиболее болезненных отраслей. Никакие централизованные реформы с попытками одних «передать на баланс» другим политически невыгодные отрасли не могут иметь успеха, что называется, по определению. Политически выгодными эти отрасли становятся тогда, когда «переход на баланс» означает не только обязанность финансирования учреждения, но и возможность определять его политику и способ работы. Это делает возможным и выгодным поиск наилучших решений. Любой политик ухватится за идею, которая позволит сделать ему местную больницу или школу лучше государственной.

Ну, а как же быть с «депрессивными» регионами? Способом взаимодействия государства и региона, когда регион не обладает нужными ресурсами, становятся эффективные государственные программы в регионах. Это должны быть уникальные проекты, принимаемые отдельными законами, в каждом случае должны быть четко описаны источники финансирования, исполнители, сроки действия программы и само собой — критерии достижения поставленных в программе целей.