Батогом чи пряником: який контроль за будівництвом запроваджує законопроєкт 5655

Cтаття аналізує модель містобудівного контролю у законопроєкті 5655. Чи забезпечить він дотримання замовниками і підрядниками законодавства, ДБН, містобудівної документації та затвердженого проєкту.

У виконанні державних та муніципальних органів контроль за будівництвом завжди характеризувався вибірковістю, неоднозначністю вимог і можливістю «закрити питання», уникнувши наслідків контролю (приписів про усунення порушень, штрафів). До того ж найвищу ціну для забудовника мають колегіальні рішення стосовно розроблення містобудівної документації, що у подальшому знімають відповідальність, як з них самих, так і з контролерів. Адже, якщо детальний план території (ДПТ) дає можливість будувати житло там, де у Генплані передбачались соціальні об’єкти, то порушення вже легалізовано, і претензій до будівництва бути не може. 

У законопроєкті 5655  містобудівний контроль своїм предметом бачить дотримання замовниками і  підрядниками вимог законодавства, будівельних норм, затвердженого проєкту. Зокрема, контролюється забезпечення замовником здійснення авторського та технічного нагляду; наявність сертифікатів у відповідальних фахівців; відповідність вимогам будівельної продукції; пожежної безпеки; доступності для інвалідів; забезпечення надійності та конструктивної безпеки об’єкта; внутрішнє та зовнішнє інженерне обладнання тощо.

Водночас за межі контролю виводиться дотримання вихідних даних на будівництво та містобудівної документації (їхнє дотримання у проєкті мав би забезпечити експерт). Але на практиці досить часто експертиза проєктної документації умисно не помічає порушень висотності чи площі об’єкта, отримуючи а це “грошове схвалення” забудовника, тож зайвим такий контроль не буде. 

Згідно з теорією менеджменту контроль ділиться на упереджуючий, поточний та за результатом, і має мати своїм наслідком виправлення і подальше недопущення помилок і порушень. А тому так важливо розробити максимально прозорі, однозначні правила та процедури, за якими будівельникам буде просто будувати, а контролерам – контролювати необхідний мінімум. Українське законодавство і ДБН містять численні норми, що не узгоджуються між собою, є неоднозначними, застарілими, інколи - умисно корупційними. І вони не є предметом цього законопроекту – для їх узгодження необхідний Містобудівний кодекс. А відтак, сьогодні хто би не здійснював контроль, у нього буде можливість так чи інакше трактувати по-своєму те, що відбувається на будівельному майданчику.

Хто ж контролює? Досі контрольні функції ділили між собою центральна інспекція ДАБІ та органи державного будівельного контролю (ДБК) на місцях. Необхідність погодження рішень щодо введення в експлуатацію центральним апаратом ДАБІ часто містила у собі корупційну складову, але водночас і збалансовувала свавільне ухвалення рішень на місцях. Ключовою новацією законопроєкту 5655 є можливість для замовника обрати, хто саме буде його контролювати: виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань містобудівного контролю чи приватні контролери: уповноважені юридичні особи, з якими він укладає договір. 

Уповноважені особи з містобудівного контролю входитимуть до складу юридичних компаній, які об’єднуватимуть окремих фахівців. Звідки ж візьмуться такі фахівці? Законопроєктом передбачається, що ними можуть стати сьогоднішні сертифіковані інженери з технічного нагляду чи інженери-консультанти. 

Ключовою ідеєю Офісу простих рішень та результатів, одного з ідеологів законопроєкту, було повне усунення державних чи муніципальних органів від здійснення містобудівного контролю. Водночас таке рішення не було підтримане, зокрема, через відсутність розуміння щодо цінової політики приватників, строків їх створення  та ризику позбавлення органів місцевого самоврядування важелів контролю над тим, що і як зводиться на їхній території. Відтак, для об’єктів СС2 контролерів можна обирати. Щодо об’єктів СС1 контроль не передбачається, а щодо частини об’єктів підвищеної складності рівня СС3 (зокрема, тих, що містять державну таємницю) контроль за собою залишає ЦОВВ, що реалізує державну політику з питань містобудівного контролю (сьогоднішня Державна інспекція архітектури та містобудування). 

Вбачаються ключові вади та ризики запровадження такого формату контролю: 

1. Інститут юридичних осіб - приватних контролерів грає на користь забудовників, які одразу створять їх у складі своїх холдингів, повністю унеможлививши будь-який зовнішній контроль своїх об’єктів. Сама комерційна природа купівлі цих послуг не уникне принципу «хто платить, той і замовляє музику». А відтак, об’єктивність такого контролю є сумнівною. Втім, тотально корумпований державний (і муніципальний) контроль не кращий, ніж приватний. Тому, по суті, мова йде лише про те, куди забудовник заплатить менше: в кишеню корумпованому державному/муніципальному контролеру чи підконтрольній або ж взагалі власній комерційній структурі.

2. Санкції, що є у приватного контролера, у разі, якщо замовник не виконує надані ним приписи, є недостатніми. Законопроєкт говорить про те, що у випадку відмови замовника будівництва виконати припис уповноваженої особи – контролера, це є підставою для одностороннього розірвання договору про здійснення містобудівного контролю. А розірвання договору має наслідком зупинку державної реєстрації права на виконання підготовчих чи будівельних робіт. А сама ж зупинка державної реєстрації зовсім не дорівнює скасуванню такої реєстрації. І забудовник тихо-мирно, а головне безконтрольно може продовжувати будівництво.

3. Процедура зміни органу контролю містить серйозні недоліки, оскільки перекладає невирішену проблему невиконаних приписів з приватного контролера (який працюватиме за великі гроші) на державного (який виправлятиме такі помилки за скромну зарплатню). Адже, якщо забудовник не переобере собі іншого приватного контролера, то автоматично у такій ситуації органом містобудівного контролю за такою забудовою стає відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань містобудівного контролю. А припустимо, що забудовник і далі не виконує припис, який надав орган контролю? До того ж, поки один контролер, грюкнувши дверима, пішов (розірвавши договір), а інший ще не з’явився (ненавмисно чи умисно «не помітив» вже безконтрольний об’єкт),  будівництво може спокійно продовжуватися. І лише  перед завершенням забудовник може знову ж таки скористатися своїм правом обрати іншу приватну структуру – контролера і спокійно ввести об’єкт в експлуатацію. Оскільки після останнього розірвання договору з приватним контролером відповідальність автоматично перейшла на місцевий виконавчий орган з питань містобудівного контролю, то нова приватна структура, яка заключить договір під кінець будівництва, не зобов’язана буде перевіряти приписи, і об’єкт з усіма порушеннями, оминаючи штрафні санкції, буде прийнятий в експлуатацію.

4. Процедури здійснення контролю різними структурами теж різні, що ще більше заплутує і без того непросту систему контролю.  Наприклад, приватники контролюватимуть своїх замовників згідно із зазначеними у законі та договорі етапами (при здійсненні підготовчих робіт; будівництві фундаментів; зведенні зовнішніх стін та покрівлі; підведенні зовнішніх мереж та комунікацій). У той час як здійснення контролю ЦОВВ та виконавчими органами відбуватиметься у порядку планових та позапланових перевірок. При цьому пріоритети для планових перевірок обиратимуться системою за не визначеними в законі критеріями. 

5. Законопроєкт не передбачає збільшення розміру заробітних плат для працівників органів містобудівного контролю ні у ЦОВВ, ні на місцях.

6. Не визначені кваліфікаційні вимоги до фахівців державного та муніципальних органів контролю. Перелік того, що вони контролюють в процесі роботи є досить широким й накладає відповідні вимоги до їх фахового рівня. 

Безсумнівним плюсом запропонованої моделі контролю є прозорість відображення цілої низки документів та рішень у Реєстрі будівельної діяльності. Там можна буде побачити інформацію, як про самих уповноважених осіб з містобудівного контролю, так і направлення на проведення перевірок, акти про недопущення до їх проведення, довідки, акти, приписи, рішення по кожній забудові.

Законопроєкт уточнює, у чому саме полягає недопущення до перевірки. Адже зараз достатньо просто робити вигляд, що «нікого немає вдома», щоб перевірка ніколи не відбулася. І визначає таким не лише фізичне перешкоджання, а і відсутність проінформованих належним чином осіб замовника чи необхідних для перевірки документів та ін. 

Ідеальної моделі здійснення містобудівного контролю в умовах сотень тисяч вже збудованих з порушеннями об’єктів бути не може. А суворість законів усе більше, на жаль, компенсується тим, що на них взагалі вже не звертають увагу. Найпростішою моделлю була би передача функцій контролю за усіма об’єктами на місця із забезпеченням дієвого нагляду за фахівцями органів місцевого самоврядування та виконавчих органів містобудівного контролю. Жодна модель в умовах недієвої правоохоронної системи не усуне корупцію. Приватний же контроль – можливість м’яко легалізувати вже запроєктовані чи побудовані з порушеннями об’єкти, що і так би легалізували через хабарі для ДАБІ. Для зменшення ж порушень у майбутніх будівництвах до 2-читання до законопроєкту може бути внесено такі правки до розділів про Містобудівний контроль:

1. Визначити в законі предметом контролю, у тому числі дотримання вихідних даних на будівництво та містобудівної документації;

2. Посилити дієвість санкцій за невиконання приписів приватних контролерів. Зокрема, замість автоматичного припинення права на виконання будівельних та підготовчих робіт передбачити обов’язок уповноважених осіб звертатися до суду про скасування права на виконання таких робіт;

3. Виключити можливість маніпуляцій зі зміною органу контролю. Як мінімум – забезпечити акцептування майбутнім органом контролю того факту, що він бере під свою відповідальність такий об’єкт будівництва. Як максимум – передбачити обов’язок компаній, що здійснюють містобудівний контроль через своїх уповноважених осіб, забезпечити розгляд рішення про скасування будівельних робіт через суд або ж добитися виконання наданих ними приписів;

4. Передбачити поетапний контроль як єдину процедуру для усіх органів контролю;

5. Забезпечити можливість проведення перевірок без штрафних санкцій на письмову заяву забудовника. Метою таких перевірок має бути попередження порушень, надання консультацій щодо того, які проблеми фахівець з контролю бачить на будівництві та як радить їх усунути;

6. Зафіксувати в законі вищий рівень заробітних плат для державних/муніципальних контролерів;

7. Визначити на рівні підзаконного акта, розроблення якого передбачити у тексті закону,  кваліфікаційні вимоги до фахівців виконавчих органів та ЦОВВ, що здійснюють містобудівний контроль.

ГО “Разом проти корупції” передали правки в профільний комітет тож сподіваємося на їх врахування та якісно кращий законопроєкт.