Пайові внески: зміна підходу ВСУ та його вплив на судову практику

Кожен, хто займається будівельним бізнесом, рано чи пізно стикається з питанням про необхідність сплати до місцевого бюджету коштів на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту.

Кожен, хто займається будівельним бізнесом, рано чи пізно стикається з питанням про необхідність сплати до місцевого бюджету коштів на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту.

Спершу відповідні відносини між органами місцевої влади і забудовниками регулювалися на рівні місцевих нормативно-правових актів, але згодом відповідні норми з’явилися також у законі. Сьогодні таким є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», стаття 40 якого присвячена загальному порядку пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту.

Оскільки в силу тих чи інших причин не всі замовники з готовністю сприймають покладений на них законом обов’язок стосовно пайової участі, виникали і продовжують виникати судові спори за позовами відповідних органів місцевої влади.

Аналіз практики вирішення відповідних спорів дозволяє стверджувати, що з березня 2017 року у правозастосуванні було окреслено істотну зміну підходу, яка зачіпає не тільки безпосередньо інститут сплати пайових внесків, а й цивільно-правову відповідальність загалом. Тому цікаво більш детально розглянути відповідні зміни. 

Що каже Закон? 

За змістом ч. 2 ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі за текстом – «Закон») замовник, який має намір щодо забудови земельної ділянки у відповідному населеному пункті, зобов'язаний взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, крім випадків, передбачених частиною четвертою цієї статті.

З наведеного слідує, що ч. 2 ст. 40 Закону встановлено загальний обов’язок взяти участь у створенні і розвитку інфраструктури населеного пункту. В подальших нормах (частини 3-9 ст. 40 Закону) відповідний обов’язок конкретизується.

Зокрема, для виконання покладеного Законом обов’язку взяти участь у створенні і розвитку інфраструктури населеного пункту замовник зобов’язаний звернутися до органу місцевої влади для укладення договору та надати документи про вартість будівництва об'єкту, необхідні для розрахунку органом влади розміру пайової участі. Протягом десяти робочих днів з дня реєстрації звернення замовника про укладення договору орган місцевого самоврядування розраховує величину пайової участі на підставі поданих замовником документів. Після цього, замовник і орган місцевої влади укладають договір, у якому визначається величина пайової участі, строк (графік) сплати та відповідальність сторін. Безпосередня сплата пайової участі здійснюється в повному обсязі до прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію єдиним платежем або частинами за графіком, що визначається договором.

Таким чином, обов’язок замовника взяти участь у створенні і розвитку інфраструктури населеного пункту не може бути виконаний разовою дією. Фактично, він вміщує в собі декілька обов’язків, які виконуються послідовно: (1) звернутися до органу місцевої влади, надати документи про вартість будівництва (на підставі чого орган влади розраховує розмір пайової участі) та укласти договір про сплату пайової участі; (2) виконати договір про сплату пайової участі, на підставі якого сплатити відповідні кошти до місцевого бюджету. 

Судова практика до березня 2017 року 

Якщо замовник не виконував свого обов’язку взяти участь у створенні та розвитку інфраструктури населеного пункту, органи місцевої влади зверталися до суду з позовами про спонукання до укладення договору.

Відповідні позови задовольнялися судами на підставі приписів ст. 40 Закону. Наприклад, у постанові від 16.11.2016 року по справі №3-1281гс16 Верховний Суд України дійшов висновку про те, що на замовника забудови земельної ділянки у відповідному населеному пункті покладено зобов'язання взяти участь у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту шляхом перерахування замовником до відповідного місцевого бюджету коштів для створення і розвитку зазначеної інфраструктури на підставі договору про пайову участь між замовником та органом місцевого самоврядування, укладення якого є обов'язковим. Такий обов'язок замовника встановлено як чинним Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», так і Законом України «Про планування і забудову територій», який був чинним на час надання відповідачеві дозволу на розробку містобудівного обґрунтування.

Згідно з ч. 3 ст. 179 ГК України укладення господарського договору є обов'язковим для сторін, якщо він заснований на державному замовленні, виконання якого є обов'язком для суб'єкта господарювання у випадках, передбачених законом, або існує пряма вказівка закону щодо обов'язковості укладення договору для певних категорій суб'єктів господарювання чи органів державної влади або органів місцевого самоврядування.

Спори, що виникають при укладанні господарських договорів за державним замовленням, або договорів, укладення яких є обов'язковим на підставі закону та в інших випадках, встановлених законом, розглядаються судом (ст. 187 ГК України).

З огляду на викладене, Верховний Суд України погодився з рішенням суду про часткове задоволення позову в частині спонукання до укладення договору у запропонованій позивачем редакції зважаючи на те, що укладення договору про пайову участь в силу прямої вказівки закону є обов'язком відповідача, від виконання якого він ухиляється.

Аналогічний, по суті, підхід до захисту прав органів місцевого самоврядування було застосовано Верховним Судом України в постановах від 30.11.2016 року по справі №3-1323гс16 та від 01.02.2017 року по справі №3-1441гс16. 

Постанова Верховного Суду України від 22 березня 2017 року 

Під час розгляду справи судами було встановлено, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області зареєстровано декларацію від 27.08.2014 року про початок виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, замовником будівництва якого є ФОП.

09.09.2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області зареєстровано декларацію про готовність об'єкта до експлуатації.

В той же час, оскільки ФОП як замовник будівництва не уклав із Запорізькою міськрадою договору про пайову участь відповідно до статті 40 Закону, на вимогу Запорізької міськради не виконав свого обов’язку зі створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту територіальної громади міста Запоріжжя (не сплатив пайового внеску), Запорізька міськрада звернулася до Господарського суду Запорізької області із позовом про стягнення збитків у розмірі 3 200,00 грн. (суму нарахованих позивачем збитків відповідач не оспорював).

Рішенням Господарського суду Запорізької області від 22.03.2016 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного господарського суду від 13.06.2016 року та постановою Вищого господарського суду України від 02.08.2016 року, в задоволенні позову було відмовлено. При цьому, касаційний суд погодився з висновком судів попередніх інстанцій про те, що дії відповідача не містять елементів складу цивільного правопорушення, а тому немає і підстав для відшкодування позивачеві збитків у виді упущеної вигоди.

Разом з тим, Верховний Суд України не погодився з висновками судів про відсутність у діях відповідача усіх елементів складу цивільного правопорушення з огляду на наступне.

Згідно зі статтею 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є, зокрема, доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

За змістом статті 1166 ЦК України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної особи або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини.

Отже, для застосування такої міри відповідальності як стягнення збитків необхідною є наявність усіх елементів складу цивільного правопорушення, а саме: протиправної поведінки, збитків, причинного зв'язку між протиправною поведінкою боржника, збитками та вини.

Відповідач не уклав договору про пайову участь у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Запоріжжя, що свідчить про його бездіяльність у вчиненні передбачених законодавством обов'язкових дій щодо такого звернення та укладення договору.

Таким чином, неправомірна бездіяльність відповідача щодо його обов'язку взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, який кореспондується зі зверненням відповідача до позивача із заявою про укладення такого договору, є протиправною формою поведінки, внаслідок якої Запорізька міськрада була позбавлена права отримати на розвиток інфраструктури населеного пункту відповідну суму коштів, яка охоплюється визначенням упущеної вигоди. При цьому наслідки у виді упущеної вигоди перебувають у безпосередньому причинному зв'язку із наведеною неправомірною бездіяльністю відповідача (постанова ВСУ від 22.03.2017 року по справі №3-1553гс16, далі – «Постанова»). 

Наслідки прийняття Постанови 

Висновки Верховного Суду України у зазначеній Постанові були зроблені в рамках правовідносин щодо сплати пайових внесків, однак в кінцевому випадку стосуються багатьох дискусійних питань приватного права. Тому вбачається цікавим проаналізувати в загальних рисах наслідки прийняття даної Постанови для теорії приватного права та правозастосовчої практики. 

1. Перш за все, після прийняття Постанови потенційним платникам пайових внесків необхідно враховувати, що тепер ухилення від виконання закріплених в Законі «соціальних» обов’язків неможливе через замовчування факту проведення будівельних робіт. І це, вочевидь, є одним із позитивних ефектів правової позиції Верховного Суду України.

Разом з тим, ст. 40 Закону і норми порядків сплати пайової участі, затверджені органами місцевої влади (наприклад, Порядок залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників у розвитку інфраструктури міста Києва, затверджений рішенням Київської міської ради від 15.11.2016 року №411/1415, далі – «Порядок»), передбачають багатоетапний механізм сплати пайових внесків. Зокрема, для розрахунку розміру пайового внеску замовник подає органу місцевої влади цілий пакет документів, на підставі відомостей якого розраховується величина пайової участі. Нормативні акти передбачають можливість зменшення розміру пайового внеску в разі будівництва об’єктів соціальної сфери, тощо.

Залишається відкритим питання про те, яким чином будуть виконуватися відповідні положення нормативних актів у випадку, якщо позовні вимоги органу місцевої влади будуть стосуватися одразу сплати певної грошової суми, яку такий орган вважає сумою пайового внеску, минаючи стадію аналізу документації (у тому числі, проектної) та укладення договору. Не виключено, що за такого підходу, безумовно зручного для органів місцевої влади, будуть порушені інтереси замовника.

З іншої сторони, такий «спрощений» механізм отримання пайових внесків може негативно вплинути на надходження до місцевих бюджетів. Так, за вимогами ст. 40 Закону і Порядку саме у договорі пайової участі фіксується умова про відповідальність сторін за неналежне виконання своїх зобов’язань. Серед іншого, до таких договорів вносять умову про сплату замовником пені за несвоєчасне перерахування внеску до місцевого бюджету. Оскільки ж за змістом ст. 547 ЦК України неустойка сплачується виключно у випадку досягнення згоди сторін з цього приводу в письмовій формі, відсутність укладеного договору про сплату пайових внесків означатиме відсутність підстав для нарахування і стягнення пені. В таких випадках не зможуть зарадити норми місцевих порядків про обов’язок замовника сплатити пеню, оскільки вони здебільшого обумовлені передбаченими у договорах строками сплати внесків та встановлюють мінімальну межу неустойки, а не її розмір.

Отже, взяття місцевими органами влади на озброєння такого спрощеного підходу до отримання пайових внесків не в усіх випадках буде вигідним як територіальним громадам, так і замовникам. 

2. Важливим суто юридичним питанням, якого стосується прийнята Постанова, є проблема застосування норм цивільного законодавства, що оперують категоріями «збитки» та «шкода».

Чинний ЦК України містить декілька норм щодо відшкодування майнових втрат потерпілому від правопорушення, які за місцем їх розміщення в основному акті цивільного законодавства потребують співвідношення та узгодження під час правозастосування.

Так, у Загальних положеннях ЦК України вміщено ст. 22 «Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди», яка визначає складові збитків.

У Загальних положеннях про зобов’язання ЦК України містяться норми про відповідальність за порушення зобов’язань, в тому числі, відшкодування збитків (ст.ст. 611-625 ЦК України).

У свою чергу, Підрозділ 2 «Недоговірні зобов’язання» Розділу ІІІ «Окремі види зобов’язань» ЦК України містить Главу 82 «Відшкодування шкоди» (ст.ст. 1166-121¹).

В теорії цивільного права традиційно розрізняють відповідальність за порушення договірних зобов’язань і відповідальність за делікт, тобто порушення абсолютних майнових або немайнових прав учасників цивільних правовідносин.

Загальні норми чинного ЦК України дають певні підстави вважати, що ці різні види відповідальності розмежовані навіть термінологічно: у першому випадку ведуть мову про «збитки», а в другому – про «шкоду». Проте, не завжди послідовне вживання цих термінів у законодавстві призвело до того, що сфери використання вказаних термінів були змішані. Тим не менш, як би не іменувались майнові втрати потерпілого, доктрина і правозастосовча практика все ж намагалися відмежовувати норми права, які застосовувались, у залежності від природи спірних регулятивних правовідносин.

Так, у п. 1 роз’яснень Вищого арбітражного суду України від 01.04.1994 року №02-5/215 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з відшкодуванням шкоди» зазначено наступне: вирішуючи спори про стягнення заподіяних збитків, господарський суд перш за все повинен з'ясувати правові підстави покладення на винну особу зазначеної майнової відповідальності. При цьому господарському суду слід відрізняти обов'язок боржника відшкодувати збитки, завдані невиконанням або неналежним виконанням зобов'язання, що випливає з договору (статті 623 ЦК України), від позадоговірної шкоди, тобто від зобов'язання, що виникає внаслідок завдання шкоди (глава 82 ЦК України). Тому помилковими є рішення окремих господарських судів, які при вирішенні спорів, пов'язаних з відшкодуванням збитків, заподіяних невиконанням або неналежним виконанням договірних зобов'язань, посилаються на статтю 1166 ЦК України. Водночас необхідно враховувати, що можуть мати місце випадки, коли сторони перебувають у договірних відносинах, але заподіяння шкоди однією із сторін іншій стороні не пов'язане з виконанням зобов'язання, що випливає з цього договору. За таких обставин, незалежно від наявності договору, при вирішенні спору слід керуватися нормами ЦК України та ГК України щодо відшкодування позадоговірної шкоди.

Аналогічні по суті висновки були викладені у численних судових рішеннях по конкретним справам (наприклад, у постановах Вищого господарського суду України від 13 квітня 2005 року по справі №7/35пн, від 18 березня 2008 року по справі №14/523-21/178, від 17 лютого 2016 року по справі №915/14/15 тощо).

В той же час, у Постанові застосовано у системному зв’язку положення ст. 22 та ст. 1166 ЦК України для обґрунтування стягнення збитків з відповідача.

З однієї сторони, таке застосування має під собою серйозні підстави, адже між сторонами спору не було укладено договору про сплату пайового внеску, тому застосування норм про відшкодування збитків за порушення договірних зобов’язань (ст.ст. 611-625 ЦК України) в даному випадку неможливе.

З іншої сторони, ст. 40 Закону передбачає сплату пайового внеску виключно і тільки в межах договірних відносин. А відтак, обґрунтованим уявляється висновок про те, що і порушення відповідного обов’язку замовника (саме обов’язку сплатити конкретні грошові кошти в якості пайового внеску) можливе тільки в межах договірного зобов’язання. А це, у свою чергу, ставить під питання застосування ст. 1166 ЦК України як нормативної підстави відповідальності замовника.

Якщо повернутися до нормативної моделі регулювання відносин сплати пайового внеску, то ухилення замовника від укладення договору порушує право органу місцевого самоврядування вимагати його укладення. В свою чергу, невиконання укладеного договору і несплата пайового внеску порушує договірне право вимоги, належне органу місцевої влади, що має тягти покладення на замовника відповідальності за ст.ст. 611-625 ЦК України, а не за ст. 1166 ЦК України. 

3. Не менш важливим є питання про те, що в якості нормативної підстави для задоволення позову у Постанові вказано ст. 1166 ЦК України, однак оспорювана сума кваліфікована в якості упущеної вигоди.

Згідно ч. 2 ст. 22 ЦК України збитками є: 1) втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); і  2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

У той же час, за змістом ч. 1 ст. 1166 ЦК України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

Отже, навіть якщо узгоджувати застосування положень ч. 1 ст. 1166 ЦК України, як спеціальної норми, у системному зв’язку з ч. 2 ст. 22 ЦК України, як загальним правилом, можна дійти висновку, що делікт передбачає відповідальність лише за прямі (реальні) збитки в термінології ст. 22 ЦК України.

З урахуванням наведеного, існує нагальна потреба в обґрунтуванні включення упущеної вигоди до обсягу відповідальності за делікт в розумінні ст. 1166 ЦК України. 

4. Прийнята Постанова безпосередньо зачіпає ще одну серйозну теоретичну та практичну проблему цивільно-правової відповідальності, пов’язану з таким явищем, як причинно-наслідковий зв'язок між неправомірною поведінкою та збитками (шкодою) у складі цивільного правопорушення.

У вітчизняній правовій системі традиційно вважається, що склад цивільного правопорушення тільки тоді є підставою відповідальності, якщо причинно-наслідковий зв'язок є безпосереднім.

Для прикладу усталеного розуміння цього феномену можна навести наступні висновки суду: «Протиправна поведінка особи тільки тоді є причиною шкоди, коли вона прямо (безпосередньо) пов'язана зі збитками. Непрямий (опосередкований) зв'язок між протиправною поведінкою і збитками означає лише, що поведінка оцінюється за межами конкретного випадку, і, відповідно, за межами юридично значимого зв'язку» (постанова Вищого господарського суду України від 17 лютого 2011 року по справі № 5002-32/3665.1-2010(2-22/2594-2009).

Як зазначалося вище, нормативна модель регулювання відносин сплати пайового внеску передбачає певну етапність правовідносин. На першому етапі замовник повинен звернутися до органу місцевої влади та надати документи про вартість будівництва, на підставі чого орган влади розраховує розмір пайової участі, а між сторонами укладається договір про сплату пайової участі. На другому етапі правовідносини сторін регулюються укладеним договором і, по суті, відбувається виконання цього договору.

Отже, за вказаною моделлю безпосередньою причиною збитків (шкоди) у вигляді неотримання місцевим бюджетом пайового внеску є невиконання замовником договору про сплату цього внеску. Відтак, ухилення замовника від укладення договору про сплату пайового внеску, вочевидь, має розглядатись як опосередкована причина майнових втрат місцевого бюджету.

Якщо б, мотивуючи Постанову, Верховний Суд України визнав достатнім опосередкований причинно-наслідковий зв'язок між правопорушенням та збитками, це вже був би непересічний крок. Принаймні, за це вже достатньо давно ратує певна частина науковців, у тому числі на рівні дисертаційних досліджень. Натомість, важливо мати на увазі, що Верховний Суд України у Постанові не відступив від вимоги безпосереднього причинно-наслідкового зв’язку, а, навпаки, прямо підтвердив цю вимогу у тексті Постанови. Тобто, в даному випадку мова йде про інше розуміння безпосередності причинно-наслідкового зв’язку у складі цивільного правопорушення. 

5. Наостанок хотілося б звернути увагу на питання про наслідки відшкодування органу місцевої влади збитків, завданих порушенням обов’язку сплати пайового внеску, в контексті висновків Постанови.

Відшкодування договірних збитків і позадоговірної шкоди традиційно вважаються різновидами цивільно-правової відповідальності, тобто додатковими, порівняно зі звичайним змістом правовідносин, негативними наслідками майнового характеру для порушника.

Цим зумовлені правові наслідки відшкодування збитків і шкоди. Так, згідно ч. 1 ст. 622 ЦК України боржник, який сплатив неустойку і відшкодував збитки, завдані порушенням зобов'язання, не звільняється від обов'язку виконати зобов'язання в натурі, якщо інше не встановлено договором або законом. Це правило стосується договірного зобов’язання.

Для позадоговірної шкоди ст. 1166 ЦК України подібного правила не містить. Але при цьому правовідносини з відшкодування такої шкоди не мають у своїй основі будь-якого зобов’язання, оскільки таке відшкодування є відповідальністю за порушення абсолютних прав. Якщо в межах відшкодування позадоговірної шкоди допускається компенсація упущеної вигоди (тобто неодержаного доходу), це все одно залишається заходом відповідальності, а не виконанням первісного обов’язку замовника в натурі.

У такій ситуації важливим є питання про те, чи належним чином захищеним залишається замовник будівництва після сплати відповідних збитків від можливих претензій з приводу того, що обов’язок сплати пайового внеску так і не був ним виконаний в натурі? 

В порядку підсумків слід, безумовно, констатувати, що запропонований у Постанові підхід до реагування на протиправне ухилення замовників від виконання своїх обов’язків щодо сплати пайових внесків може слугувати дієвим механізмом відновлення порушених прав територіальної громади.

Водночас, для розвитку юридичної практики важливим уявляється отримання більш розгорнутого обґрунтування щодо застосування такого механізму та відповідей на питання, які породжені таким нестандартним вирішенням практичної проблеми.