Споживач житлово-комунальних послуг - термін, що руйнує права споживачів

З 01.05.2019 остаточно втратила чинність стара редакція Закону України “Про житлово-комунальні послуги” та вступила в силу нова редакція від 09.11.2017.

Сфера житлово-комунальних послуг всі роки української незалежності страждає на один, пострадянський недолік. Вона вибудувана навколо інтересів виконавців житлово-комунальних послуг (далі ЖКП) при цьому інтереси споживачів ЖКП (сторони ринкових відносин для яких власне і побудована вся ця сфера) в нашій державі є другорядними. Ці недоліки мала стара редакція Закону України "Про житлово-комунальні послуги", їх також наслідувала і нова редакція. Зокрема це проявляється через некоректне визначення терміну “споживач”.

Взагалі Закон України "Про житлово-комунальні послуги" (далі ЗУ “Про ЖКП”) як і у низці інших непрофільних для захисту прав споживачів законів, розроблених фахівцями в своїх галузях, але далеких від захисту споживчих прав, визначає цілу низку споживачів.

Перш за все це “споживач ЖКП” - під яким розуміється «індивідуальний та колективний споживач ЖКП». У п.6 ст.1 дано визначення поняттю “індивідуальний споживач” під яким розуміється — «фізична або юридична особа, яка є власником (співвласником) нерухомого майна, або за згодою власника інша особа, яка користується об’єктом нерухомого майна та отримує житлово-комунальну послугу". Іншими словами це власник житлового приміщення, співвласник багатоповерхового будинку, або особа яка з його дозволу користується його приміщенням, без розбивки на осіб які отримують послуги для особистих потреб і організацій, що використовують ці приміщення у власній господарській діяльності». Також у п. 9 сь.1 визначено “”колективного споживача” — як юридичну особа, «що об’єднує споживачів у будівлі та в їхніх інтересах укладає договір про надання комунальної послуги». Під колективним споживачем враховуючи визначення дане “індивідуальному споживачу” також розуміється не громадське об’єднання споживачів, а об’єднання співвласників житла, які фактично утворюють певного великого покупця (господарюючого суб’єкта), з яким виконавцям послуг ЖКП зручніше вести справи, та наявність якого (в тому вигляді як це пропонується) дозволяє ухилятись від відповідальності спираючись на п.3 ст. 26 ЗУ «Про ЖКП».

Крім того, слід зазначити, що інші законодавчі акти додатково визначають терміни “промислових, кінцевих, вразливих, захищених, не побутових та побутових, а також низки інших споживачів”.

В той час як міжнародна практика, резолюції ООН, законодавство ЕС, США та всіх окремих держав членів ЕС разом з Законом України “Про захист прав споживачів” (далі ЗУ “Про ЗПС”) визначають термін “споживач” - як фізичної особи яка придбаває, замовляє продукцію для особистих потреб, безпосередньо не пов'язаних з підприємницькою діяльністю або виконанням обов'язків найманого працівника.

Витоки невірного застосування терміну “споживач” йде з радянських часів, коли термін “споживач” був певною “професійною мовою” і здебільшого використовувався у виробничих відносинах для визначення підприємств, що споживають продукцію інших підприємств. В той час як термін “покупець” здебільшого був непрофесійним і визначав звичайних людей, що купують товари для власних потреб. При цьому ці слова вважались синонімами, і могли застосовуватись паралельно як в “професійній так і в непрофесійних мовах”.

В той час як світова практика мала зовсім інший підхід, вона використовувала терміни “consumer”, “customer”, “client” “buyer” та низку інших. При цьому термін “customer” має здебільшого універсальне значення і може визначати покупців товарів або замовників послуг, людей, що купують як для власних потреб, так і суб’єктів господарювання або осіб, що виконують функції найманих працівників. В той час як юридична практика застосування терміну “consumer” вузько спеціалізована, і використовує його в значенні визначеному вище.

Але при перекладі низки міжнародних законодавчих актів, перекладачі на власний розсуд невірно переклали термін “customer” як “споживач”. Так і з'явилось по кілько визначень “споживачів” які входять в українську ділову мову, наприклад внаслідок невірного перекладу законодавства ЕС на сайті Мінюсту в розділі “Акти acquis communautaire перекладені на українську мову”. Так в українському перекладі Директиві EC 2009/73 “Про спільні правила внутрішнього ринку природного газу” замість ‘customer’ ‘household customer’ ‘non-household customer’ ‘final customer’ ‘eligible customer’ ‘wholesale customer’, з'явились «споживач», «побутовий споживач», «не побутовий споживач», «кінцевий споживач», «кваліфікований споживач»: та “оптовий споживач”. Подібна українська практика застосовується при перекладі більшості термінів з актів міжнародного та європейського права.

Відповідна практика перекладу, стала при нагоді частині виконавців ЖКП. При цьому виконавці комунальних послуг на ринку електроенергії та газу, хоча і далі окреме визначення “побутовий споживач”, але у максимально зберегли його значення у загальносвітовому розумінні терміну “споживач”. Інша ситуація на ринку тепло водо постачання та водовідведення, а також при наданні житлових послуг. Надані визначення не відрізняють людей, що купують послуги для власного “кінцевого споживання” від суб’єктів господарювання які споживаючи ці послуги враховують їх у вартості власних товарів та послуг та реалізують їх з доданою вартістю.

Це наочно демонструє спрямованість законодавчих актів в цих сферах, на обслуговування інтересів виконавців ЖКП. Адже для них немає особливого значення кому саме вони продають свої послуги, але це має значення з позиції соціального захисту, це створює істотне підґрунтя для зменшення рівня споживчих прав.

Проблема тут не в термінології, а в тому, що на один рівень ставиться звичайна людина та бізнес, сторони різного рівня професійності, поінформованості та забезпеченості у ресурсах.

Також існує істотна різниця в компетенції та поінформованості. Споживачі найменш поінформована, кваліфікована та ресурсообмежена сторона на ринку, суб’єкти господарювання це повноправні учасники ринку з рівним з виконавцем ЖКП рівнем кваліфікації поінформованості та ресурсами. Споживач за жодних обставин не зможе самостійно зрівнятись з виконавцем послуг ЖКП або замовником ЖКП, що використовує їх в своїй професійній діяльності.

Отже лише “споживач” потребують підвищеного рівня державного захисту, що зокрема зазначається при прийнятті будь якого законодавчого акту ЄС, адже ст.12 “Договору про функціонування ЄС” визначає, що “Вимоги щодо захисту прав споживачів повинні враховуватися при визначенні та реалізації інших політик та заходів ЄС”.

В Україні ситуація прямо протилежна. ЗУ “Про ЗПС” (з усіма своїми недоліками) лишається чи не єдиним нормативно-правовим актом, що побудований навколо “споживача”.

Українські законодавці, поєднав у терміні “індивідуальний споживач” справжніх “споживачів” та суб’єктів господарювання, фактично позбавили справжніх споживачів більшого рівня захисту, якого вони потребують в наслідок своєї слабкості, натомість у частині відповідальності урівняли їх з бізнесом.

Як наслідок невірно визначеної термінології “споживач”, в ЗУ “Про ЖКП” утворилась “інституціональна пастка” яка по зростанню утворила низку інших недоліків, що обслуговують таку пастку, руйнуючи структуру та логіку цього Закону, утворюючи підґрунтя для його подвійного тлумачення.

Наприклад, вже в статті  11 “Застосування соціальних нормативів”, законодавець вимушений замінити термін “споживач” на термін “громадянин”, оскільки застосування першого терміну відповідно до наведеного визначення не є доречним по відношенню до положень цієї статті.

Натомість використання терміну “споживач” в ст. 16 призвело, до певного конфлікту законодавства. Так у відповідності до цієї статті “Захист прав споживачів ЖКП здійснюється уповноваженим центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про захист прав споживачів”. Але ЗУ “Про захист прав споживачів” не передбачає захисту юридичних осіб, а також фізичних осіб підприємців. Отже посилання є оманливим для частини «споживачів ЖКП».

Подібна ситуація склалась з абз. 4 п. 4 ст. 13 ЗУ “Про ЖКП”, яким визначено, що “необґрунтована відмова споживача від укладання договору є підставою для припинення виконавцем надання відповідної комунальної послуги такому споживачу”. По-перше, таке положення без застосування аналогічної зобов'язувальної норми до виконавців ЖКП, є прямим порушенням законодавства у сфері ЗПС. По-друге, ЗУ “Про ЗПС” у ст. 18 надає перелік несправедливих умов у договорах, що роблять положення таких договорів нікчемними, а також ст. 19, що забороняє нечесну, оманливу та агресивну підприємницьку практику, яка може вимусити споживача дати згоду, яку він ніколи не надав би без застосування таких практик. Тому теоретично саме ці норми, можуть бути обґрунтуванням для скасування у договорах несправедливих вимог виконавців ЖКП. Але ці норми також не можна застосувати до всіх споживачів у визначенні ЗУ “Про ЖКП”. По третє, відповідно до принципу рівності сторін договору (що захищається п.4 ст. 21 ЗУ “Про ЗПС”), учасником якого є споживач; він повинен мати право не лише вимагати скасування незаконних вимог до споживачів у договорах, але і право вимагати від виконавців послуг надавати послуги за ціною, якістю, асортименті та обсязі потрібному саме цьому споживачу, без права виконавця ЖКП необґрунтовано відмовлятись від законних вимог споживача.

Також слід звернути увагу, що ЗУ “Про ЖКП”, та інші нормативно-правові акти в цій сфері, достатньо ретельно визначають відповідальність споживачів, без деталізації відповідальності виконавця послуг ЖКП. Як правило питання відповідальності виконавців ЖКП, обмежується загальною фразою наприклад як в п. 2 ст. 26 ЗУ “Про ЖКП” відповідно до якої «за надання не в повному обсязі або невідповідної якості послуги ЖКП,  виконавець ЖКП зобов’язаний сплатити споживачу неустойку (штраф, пеню) у порядку та розмірі, визначеному законодавством або договором».

Це звичайна для українського законодавства практика, в питаннях визначення відповідальності виконавців, продукувати не конкретні ні к чому не зобов’язуючі формулювання. Але саме в цьому випадку, за умови ненадання, несвоєчасного надання ЖКП, таке формулювання дозволяє підтягнути п. 5 ст.10 ЗУ “Про ЗПС”. Відповідно до якого «за кожний день (кожну годину, якщо тривалість виконання визначено у годинах) прострочення споживачеві сплачується пеня у розмірі трьох відсотків вартості роботи (послуги), якщо інше не передбачено законодавством». Оскільки профільне законодавство, не визначає іншої відповідальності для виконавців ЖКП, то маємо користуватись вищеназваною нормою права визначеному в ЗУ «Про ЗПС».

При цьому як і у всіх наведених вище прикладах ця норма може бути застосована лише для “споживачів” у термінології ЗУ “Про ЗПС” і не розповсюджується на інших споживачів у значенні ЗУ “Про ЖКП”.

Таке становище  прямо суперечить ЗУ “Про ЗПС”, який забороняє надавати особливі можливості для певних категорій споживачів, якщо таких саме можливостей не мають інші споживачі. Подібна ситуація з різними цінами на низку комунальних послуг для населення та суб’єктів господарювання, адже ЗУ “Про ЗПС” забороняє встановлення дискримінаційних цін для різних категорій споживачів.

Але, що робити коли споживач не споживач? Питання без відповіді, що лише породжує низку подібних додаткових питань.

Наведені приклади не є вичерпними, вони лише демонструють як звичайна ситуація з невірним визначенням одного з ключових термінів утворило “інституціональну пастку”, що руйнує структурність та ускладнює практичне застосування ЗУ “Про ЖКП” створюючи конфлікт з іншими законодавчими актами України.

Зміна терміну “споживач ЖКП” в значенні чинного закону на загальновизнаний в світі термін “споживач”, та ведення для суб’єктів господарювання власників житлових приміщень альтернативного терміну, наприклад “не побутові власники житлових приміщень” або “не побутові замовники ЖКП” є лише першим кроком, що дозволить ЗУ “Про ЖКП” вийти з інституціональної пастки. Але головною умовою для цього, є зміна філософії законотворчого процесу на європейській людиноцентріський підхід, де в центрі будь якого нормативно-правового акту, що формує політичний рівень суспільних взаємовідносин має знаходитись людина.

Відповідно у випадках які регулюють питання реалізації товарів та послуг в центрі законотворчої діяльності та державної політики має знаходитись «споживач».

Держава має в першу чергу, забезпечити дотримання інтересів та прав споживача як найбільш незахищеної сторони яка потребує особливого захисту, та яка є головним інвестором вітчизняної економіки (за даними Держстату їх витрати формують майже 85% українського ВВП), по друге інтереси комерційних покупців товарів, замовників робіт та послуг, і лише в третю чергу інтересів виробників товарів та виконавців робіт та послуг.