"Дерадянізація" як стратегічний напрям розвитку правової системи України

Радянське минуле все ще не відпускає Україну зі своїх міцних обіймів

Не дивлячись на рішучі кроки впродовж останніх 7 років щодо подолання наслідків радянської окупації України 1917-1991 рр. значна частина населення тяжіє до минулого, вбачаючи в ньому шлях до подолання сучасних негараздів, або експлуатуючи відповідні електоральні настрої. Так, у пресі постійно з’являються повідомлення щодо викриття діяльності окремих осіб (або груп осіб) щодо як «відродження влади СРСР в Україні», створення фейкових органів радянської влади, так і повернення України в «правове поле СРСР» через процедуру так званого «народовладдя» (за вказівками та фінансуванням кураторів із РФ – держави-агресора) [див., наприклад: У Черкасах СБУ викрила агітатора за повернення радянської влади. Україна Молода. 21 лютого 2021 р. № 14 (5746). С. 3; СБУ викрила сепаратистів на Запоріжжі: агітували за СРСР. Українська правда. 5 лютого 2021 р. І це не дивлячись на те, що 09.04.2015 р. був прийнятий Закон України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» № 317-VIII, який ґрунтувався на інших актах міжнародного та вітчизняного законодавства про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 рр., про визнання Голодомору 1932-1933 рр. в Україні як геноциду Українського народу та ін. [Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки: Закон України від 9 квітня 2015 р. № 317-VIII. Відомості Верховної Ради. 2015. № 26. Ст. 219].

Однак згаданий Закон має одну суттєву прогалину: він не містить питання декомунізації (дерадянізації) чинного законодавства. Відповідно до п. 1 Перехідних положень Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України [Конституція України, прийнята прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.]. Стаття 3 Закону України «Про правонаступництво України» встановлює, що закони Української РСР та інші акти, ухвалені Верховною Радою Української РСР, діють на території України, оскільки вони не суперечать законам України, ухваленим після проголошення незалежності України [Про правонаступництво України: Закон України від 12 вересня 1991 р. № 1543-XII. Відомості Верховної Ради України. 1991. № 46. Ст. 617.]. Вказана прогалина – наслідок неуваги наукового товариства до цієї проблеми? Хоча останнім часом почали з’являтися відповідні наукові публікації [див., наприклад: Величко О., Берлач А. Скасування застарілого законодавства часів СРСР. Право і суспільство. 2020. № 1. С. 15-22. С. 17. Слід визнати, що таких робіт недостатньо, звідси і низька якість законопроєктів, які були подані на розгляд Верховної Ради останнім часом.

29 жовтня 2020 р. групою народних депутатів (н.д. Р.О. Стефанчук та ін) було подано Проект Закону про дерадянізацію законодавства України (реєстр. № 4284). Проектом пропонується внести зміни до Кодексу Законів про працю України та Житловому кодексі Української РСР (разом із зміною назви останнього). Також пропонується вирішити й інші організаційно-правові питання. Проєкт включено до порядку денного на 1-ше півріччя 2021 р. і враховуючи всі вище названі обставини, є великі шанси на прийняття цього проєкту в якості Закону України з урахуванням коментарів та зауважень зацікавлених суб’єктів, експертних кіт та громадськості. «Родзинкою» проєкту є його Прикінцеві та перехідні положення щодо припинення дії на території України актів СРСР, УРСР тощо (з окремими винятками). Крім того, Кабінету Міністрів України пропонується до 1 червня 2021 р. (в дуже стислі строки – авт.) 1) затвердити план заходів з опрацювання нормативно-правових актів Союзу РСР та Української РСР (Української СРР) з метою визначення положень, котрі доцільно інкорпорувати до законодавства України; 2) подати до Верховної Ради України перелік актів вищих представницьких органів Союзу РСР, Української РСР (Української СРР), що не застосовуються на території України з дня набуття чинності Конституцією України; 3) оприлюднити перелік актів центральних органів державної виконавчої влади і управління Союзу РСР, Української РСР (Української СРР), що не застосовуються на території України з дня набуття чинності Конституцією України.

При презентації моніторингового звіту Міністерства юстиції України за результатами проведеного у 2020 р. моніторингу впровадження та аналізу ефективності прийнятих нормативно-правових актів одним з співавторів проєкту № 4284 Р. Стефанчуком було зазначено, що необхідно «позбутися законодавчого «сміття», потреба в якому вже давно відпала. Проєктом № 4284 скасовується понад тисячу актів законодавчих органів СРСР та УРСР. Крім цього, є готовність передати Кабінету Міністрів України понад 5000 актів Союзу РСР та Української РСР, що можна визнати такими, що не застосовуються на території України». Однак, вже 1 березня 2021 р. на засіданні Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) тим же співавтором проєкту – Р. Стефанчуком було озвучено цифру у майже 1500 законодавчих актів. В Пояснювальній записці до проєкту цифра актів не вказана, але відповідно до двох Додатків шляхом складання маємо 1228 актів.

В принципі в скасуванні старих нормативно-правових актів, зменшенні їх кількості, підвищенні якості, ц їх осучасненні нічого поганого немає. Це об’єктивний процес розвитку правової системи держави. В принципі, і новизни особливої тут від Р. Стефанчука не спостерігається. Ще у вересні 2016 р. Урядом В. Гройсмана був започаткований процес гарантування безпеки та недопущення надмірного регуляторного впливу на бізнес, одним із аспектів якого було визнано саме наявність регуляторних актів, які діють ще з радянських часів [Юрченко М. Регуляторне поле: тактика порозуміння // Урядовий кур’єр. 14 вересня 2016 року. № 172. С. 3]. В процесі оцінки таких актів, як того вимагає чинне законодавство, було виявлено багато корисних, перевірених часом (практикою) норм, перевірено їх регуляторний вплив, термінологічну гармонізованість (в т.ч. з положеннями права ЄС та міжнародними угодами України, перш за все, з Угодою про асоціацію з ЄС), прийнято багато підзаконних нормативних актів, які замінили акти «радянського» періоду (особливо в регулюванні на галузевому рівні). Але цей процес відбувався більш менш публічно, із додержанням законодавства про державну регуляторну політику в сфері господарювання. Так, одним із стратегічних напрямів модернізації господарського законодавства є відмова від актів радянського періоду з одночасним оновленням підзаконних актів, а найбільш важливі норми з підзаконного рівня можливо «підіймати» до рівню законів України, або включення у відповідні розділи і статті Господарського кодексу [Илларионов А.Ю. Политико-правовые аспекты модернизации хозяйственного законодательства. Часть первая: НАН Украины. Ин-т экономико-правовых исследований. Чернигов: Десна Полиграф, 2017. 160 с.. С. 108-109].

Чого вартий лише один «дерегуляційний» день 23 листопада 2016 р., коли постановами Кабінету Міністрів України було скасовано більш як 360 підзаконних актів (більшість з яких можна віднести до господарського законодавства – авт.), які, на думку Мінекономрозвитку України, носили обмежувальний характер відносно розвитку підприємництва в окремих галузях економіки» [Уряд скасував більше 360 обмежуючих документів для бізнесу у рамках «дерегуляційного дня». Урядовий портал. 23 листопада 2016 року. URL: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=249517588&cat_id=244274160). Це є прикладом найбільш зваженого секторального підходу стосовно дерегуляції економіки, адже такому рішенню, як зазначалося вище, передувала ґрунтовна робота з цими актами щодо їх оцінки та аналізу. Надалі ця робота увійшла в більш помірковане русло щоденної роботи над цим питанням, а після літа 2019 р. взагалі була припинена: обидва склади Уряду ледь встигали за приведенням свої актів у відповідності до законів України, прийнятих в «турборежимі». Згаданий «турборежим» зразка 2019 р. також знайшов негативну оцінку в Резолюції Європарламенту щодо виконання Угоди про асоціацію України з ЄС від 11 лютого 2021 р. (відмічено негативний вплив на якість законодавства).

При цьому, відповідно до положень проєкту № 4284, як було зазначено вище, на Кабінет Міністрів України покладено ряд завдань, які є значним навантаженням на відповідні підрозділи (в т.ч. окремих міністерств) у означені строки.

26 лютого 2021 р. на офіційному порталі Верховної Ради було оприлюднено Висновок Головного науково-експертного управління до проєкту № 4284 на 9 (!!!) сторінках. У п. 1.1 Висновку справедливо зазначено, що у разі прийняття даного пункту у запропонованому вигляді відповідні правові (зокрема, й нормативно-правові) акти перестануть застосовуватись без попереднього прийняття відповідних актів України з питань, на врегулювання яких вони були спрямовані. У зв’язку з чим виникає загроза появи прогалин у законодавстві України. Крім того, слід мати на увазі, що визнання нечинними відповідних актів «заднім числом» (тобто, не з моменту прийняття відповідних рішень Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України чи іншими органами влади України, а з моменту набуття чинності Конституцією України, яке відбулось більш як 24 роки тому) поставить під питання законність та чинність всіх рішень адміністративних органів та судів, прийнятих на основі відповідних правових актів протягом цього часу. З’явиться можливість оспорювати ці рішення, в тому числі в судовому порядку, що в кінцевому варіанті взагалі може призвести до хаосу у правовій системі, шкоди для суб’єктів правовідносин та відповідних претензій до держави (п. 4 Висновку). Зауваження (щодо встановленого часу для приведення підзаконних актів у відповідність) є актуальним і стосовно пп. пп. 1,2 п. 3 розділу ІІ проекту, оскільки їх реалізація повинна здійснюватися з дотриманням обов’язкових процедур (та їх строків) прийняття нормативно-правових актів, що, зокрема, передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 р. № 1156), постановою Кабінету Міністрів «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 3 листопада 2010 р. № 996 (у редакції від 7 травня 2019 р.) тощо (п. 5 Висновку). Головне науково-експертне управління знов і знов підтверджує свій статус надійного фільтру від заполітизованих та «хайпових» законопроєктів, на яких окремі політичні сили, відчуваючи суспільний запит, намагаються здобути як особисті, так і колективні рейтингові бонуси.

Сама наявність Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» я також своєрідним фільтром від подібних проектів. про існування цього Закону часто «забувають» й прихильники скасування Господарського кодексу (наприклад, проєкт Закону про внесення змін і доповнень до деяких законів України з метою вдосконалення цивільного законодавства № 2635 від 19 грудня 2019 р. всупереч Регламенту Верховної Ради України та наявність негативних висновків зацікавлених суб’єктів, всупереч положенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» за відсутності аналізу регуляторного впливу Господарського кодексу «адміністративними засобами» 2 лютого 2021 р. включений до Порядку денного).

Крім того, 14 січня 2021 р. народним депутатом України О.О. Гончаренком було подано Проект Закону про внесення змін до Житлового кодексу Української РСР щодо приведення тексту преамбули кодексу до вимог закону про декомунізацію (реєстраційний № 4591). Цим Проектом пропонується внести зміни до Преамбули Житлового кодексу Української РСР позбавивши його соціалістичних декларацій, які на практиці ніколи не виконувалися ні до 1991 р., ні після. Положення цього Проекту можна додати до положень згаданого Проекту № 4284 Про внесення змін до Житлового кодексу Української РСР щодо приведення тексту преамбули кодексу до вимог закону про декомунізацію: проект Закону України від 14 січня 2021 р. № 4591. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. 

Крім того, і досі в правовій системі України наявні акти з некоректними (неорадянськими) назвами, які використовуються всупереч правил написання пропагандою держави-агресора. Розглянемо приклад. І досі є чинним Закон України «Про захист іноземних інвестицій «на» Україні» від 10 вересня 1991 р. № 1540а-XII, назва якого не витримує критики [Про захист іноземних інвестицій на Україні: Закон України від 10.09.1991 № 1540а-XII. Відомості Верховної Ради України. 1991. № 46. Ст. 616]. Тож актуальним є або внесення змін у назву цього нормативного акту, або імплементації його положень до інших діючих законів України. Було б добре, якщо б автори проєкту № 4284 звернули увагу і на такі випадки рудиментарної законотворчості, які можна виправити простими техніко-юридичними засобами, але які в наш час мають важливе значення для суспільства. Хоча процес заміни подібних нормативних актів все ж набирає обертів. Наприклад, Закон України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років» від 17.04.1991 № 962-XII до 2018 р. мав назву «Про реабілітацію жертв політичних репресій «на» Україні» [Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років: Закон України від 17.04.1991 № 962-XII. Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. № 22. Ст. 262], і вже у новій редакції позбувся відповідної недоречності. В цьому контексті дійсно потрібна ревізія й підзаконних нормативних актів як радянського періоду, так і першої п’ятирічки незалежності України (як щодо назв, так і текстів).

Потрібно також активізувати процес, який вже стартував, щодо звільнення правничої термінології від російських стандартів в рамках ініціативи Національної комісії зі стандартів державної мови. «Українська юридична термінологія потребує мовної й поняттєвої стандартизації в умовах відходу від російського впливу й потрапляння під європейський вплив», - на цьому наголосили науковці на круглому столі в Укрінформі ще 23 листопада на тему: «Юридична термінологія: проблеми стандартизації», організованого Національною комісією зі стандартів державної мови Юридичну термінологію перепишуть «з відходом від російського впливу», - Нацкомісія. Судово-юридична газета. 24 листопада 2020 р. І це також той напрям, якому неодмінно слід приділяти увагу, в т.ч. при модернізації господарського законодавства.

Підсумовуючи скажемо, що проєкт № 4284 і закладені в ньому прагнення і ідеї є безумовно потрібними країні та суспільству, відповідають запитам та курсу України в ЄС та НАТО, підтверджують відповідний цивілізаційний вибір. Проєкт вкладається в загальну тенденцію (є невід’ємною складовою процесу) з подолання соціально-політичних та правових наслідків радянської окупації території України 1917-1991 рр. Однак він значним чином ініціює таке навантаження на органи, уповноважені врегульовувати ті чи інші відносини за функціональним чи галузевим принципом, що строки, закладені в проєкті, навряд чи будуть додержані, або якість такої роботи бажатиме кращого. А це, попри висновок Бюджетного комітету, реальні витрати, не передбачені Державним бюджетом України. А хто порахує похідну шкоду економіці України від такої миттєвої «дерегуляції»?

Проєкт № 4284 торкається цілого пласту господарського законодавства в окремих сферах і галузях економіки, особливо в базових. Це, передусім, підзаконні акти, перегляд (скасування) яких потребуватиме застосування процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та іншими актами. Знов і знов постає питання про неприпустимість законотворчої діяльності без урахування положень вказаного Закону.

Дійсно, ініційований проєкт Закону № 4284 є першим проєктом на шляху до систематизації, кодифікації та подальшої «дерадянізації» законодавства Незалежної України (п. 6 Пояснювальної записки). Україна є європейською правовою державою (безумовно, ми маємо до цього прагнути), і, навіть, «дерадянізація» суспільного життя і правової системи країни має відбуватися виключно у законний спосіб без зайвих емоцій і «політико-правових доцільностей».