Впереди Европы? Каким должен был бы быть акциз на несжигаемые никотин-содержащие продукты

Размышления экономиста о том, как правильно строить акцизную политику - так, чтобы она достигала главной цели

По данным исследований ВОЗ, снижение доступности табачных продуктов за счет установления акцизных налогов – самое действенное средство для борьбы с курением.  Украина последовательно идет путем повышения акцизов, и добилась уже немалых успехов, хотя в последние годы взрывной рост контрабанды и контрафактного производства сигарет несколько омрачил картину. В прошлом году законодатели обратили внимание и на появившиеся в последние годы инновации: «электронные сигареты» (вейпы) и системы нагревания табака, в которых вместо сигарет используются (но не сгорают!) нагреваемые табачные продукты (НТП) или по-простому «стики». С начала 2021 г. на них, точнее на содержащие никотин расходные материалы (соответственно, НТП и жидкости для вейпов), тоже был введен или повышен акцизный налог, при этом одним из аргументов, уже традиционно, был «европейский опыт».

Однако при ближайшем рассмотрении возникает вопрос: а действительно ли украинские законодатели брали пример с ЕС? В таблице представлены ставки акцизных налогов на стандартную пачку сигарет (для определенности – «Мальборо») в сравнении с такой же пачкой стиков, или 2 мл. жидкости для вейпа в странах ЕС.

* акциз на НТП в некоторых странах ЕС не удалось рассчитать, поскольку для них нет официальной розничной цены, необходимой для расчета адвалорной составляющей акциза.  

Как легко видеть, прежде всего, такие акцизы, особенно на жидкости, есть не во всех странах. Впрочем, это, скорее всего, будет в ближайшее время урегулировано директивой ЕС: в вопросах налогообложения гармонизация критически важна, иначе создаются стимулы для нелегальной торговли. Но Украина, которая еще год назад была в числе «отстающих» стран, не торопящихся вводить акцизы на новые продукты, внезапно оказалась именно по ним впереди всех, с акцизом на жидкости на 36% высшим, чем среднеевропейский, и, при этом вообще единственной страной Европы, где НТП приравнены к обычным сигаретам в расчете на одну штуку (пачку)! Это при том, что на последние у нас акциз по-прежнему составляет только 28% от среднеевропейского, и дальнейшее повышение, хотя и запланировано законодательством, но требует вначале решить проблемы с контрабандой и другими схемами ухода от уплаты акциза: по последним данным, нелегальная торговля занимает уже почти 16% рынка и эта доля быстро растет.

Может показаться, что если со стиками и жидкостями для е-сигарет подобных проблем пока нет, то все сделано правильно: чем больше акциз – тем лучше, тем меньше их будут употреблять, тем меньше вреда для здоровья и больше поступлений в бюджет. Но поверхностный взгляд, как это часто бывает, обманчив. На самом деле законодатели европейских стран недаром ограничивают свои бюджетные аппетиты: именно такой, дифференцированный, подход отвечает реальному назначению акцизного налога и, соответственно, приближается к оптимуму.

В современной экономической политике акциз – это одна из форм регулирующих налогов, родственных экологическим («сборам» за вредные выбросы и «рентной плате» за добычу полезных ископаемых) или, например, плате за парковку в людных местах. Акцизный налог вводится для того, чтобы цена продукта отражала не только баланс спроса и предложения с учетом стоимости производства, но и негативные сторонние эффекты, причиняемые обществу потреблением этого товара и дополнительные расходы, которые в связи с этим возникают. Например, акциз на топливо отражает вред от выбросов и расходы на содержание дорог общего пользования. А соответствующий налог на табачные изделия и алкоголь – дополнительные расходы, связанные с болезнями и преждевременной смертью заядлых потребителей таких продуктов.

Исходя из этого, размер акциза должен быть, в идеале, пропорционален общественной цене потребления соответствующих товаров; а если несколько видов продукции могут заменять друг друга, то правильно структурированный налог должен стимулировать переход от более вредных к менее вредным продуктам. Для этого правильнее всего использовать принципы, на которых успешно работает регулирование безопасности пищевых продуктов: в виде универсальных, научно обоснованных, правил, определяющих подходы к регуляции и налогообложению потенциально опасных и вызывающих зависимость веществ; в сочетании с обязательным требованиям к производителям указывать содержание соответствующих веществ в самом товаре и производных от его преобразования в процессе потребления – в частности, продуктах сгорания, диспергирования, испарения, взаимодействия со слюной, и т.д.

На основе такой информации, соответствующие государственные органы санитарного надзора должны оперативно готовить нормативные предложения, которые затем принимаются в установленном порядке (в случае акцизных налогов – утверждаются Парламентом). Тогда при появлении на рынке любых новых продуктов, содержащих потенциально вредные компоненты в любом соотношении, либо с другими способами потребления, они автоматически попадали бы в поле зрения законодателей, и подвергались регуляциям и налогообложению в соответствии с общественной ценой их потребления, не больше и не меньше.

Такой подход позволил бы более оперативно и адекватно реагировать на инновации (не только в сфере никотинсодержащих продуктов), которые предсказуемо будут появляться на рынке во все возрастающем количестве. Разумеется, на уровне инспекций производства и рыночного надзора должны действовать простые и однозначные правила, выведенные из общих, и принятые законодательно; а информация, предоставляемая производителями должна быть предметом периодического контроля с чувствительными штрафными санкциями в случае обнаружения существенных несоответствий (согласно критериям, в свою очередь, закрепленным общим законом).

Собственно говоря, обычно ставки акцизов и устанавливаются с учетом «вредности» товара. Например, на сжиженный газ, применяемый в качестве автомобильного топлива, они ниже, чем на бензин и дизель – потому что он сгорает полнее, меньше загрязняет атмосферу. Также никого не удивляет, что тяжелее всего (в пересчете на грамм спирта) облагаются акцизом крепкие алкогольные напитки, затем идут более слабые, а в отношении натуральных вин применяются наименьшие ставки, и во многих странах (в том же ЕС) они вообще исключены из перечня подакцизных товаров.

Никотин сам по себе, без продуктов сгорания и прочих побочных веществ, если и вредит здоровью, то намного меньше, чем большие дозы алкоголя, при этом не способствует антиобщественному поведению – зато, правда, вызывает зависимость куда быстрее, и опасен именно этим. Применяя к нему такой же подход, с учетом того, что львиную долю вреда от курения наносят именно продукты сгорания, табак для сжигания должен облагаться по максимуму, а остальные виды никотин-содержащих продуктов – в меру их фактической вредоносности, с тем, чтобы стимулировать переход никотин-зависимых на менее вредные способы удовлетворения своей потребности, раз уж от нее не получается (или не хочется) отказаться.

Именно из этого, судя по приведенным выше данным, исходят европейские законодатели. Таким образом в порядке подлинной гармонизации с принципами ЕС, акциз на НТП следовало бы установить, например, исходя из одинаковых ставок на 1 кг табака - как в Германии и ряде других стран, то есть на пачку стиков примерно вчетверо ниже, чем на пачку сигарет. В самом деле, если пачка стиков содержит в 3-4 раза меньше табака, то и вред, наносимый ею, по меньшей мере во столько же меньше – даже если не учитывать, что хуже всего на здоровье сказываются именно продукты сгорания. Это, кстати, примерно отвечает и имеющимся данным о реальном вреде нагреваемого табака по сравнению со сжигаемым – он признан менее вредным даже такой придирчивой правительственной службой, как американская FDA. Собственно говоря, в Украине до 2021 г. применялся именно такой подход, и соотношение акцизного налога на НТП к таковому на сигареты было как раз на уровне среднеевропейского.

Применяя ту же логику к жидкостям для электронных сигарет, предметом налогообложения должно быть содержание никотина, как единственного вредного вещества. Это, в числе прочего, облегчит задачу тем, кто бросает курить путем перехода на вейпинг с постепенным снижением концентрации никотина - а это один из самых эффективных способов, в Великобритании его официально рекомендует национальная служба здравоохранения. Разница в налогообложении, конечно, не обязательно сразу отразится на цене товара в розничной продаже, но по мере нарастания конкуренции на рынке эффект будет сказываться все больше и больше.

Впрочем, политику синхронного или даже опережающего повышения акцизов на вейпы и нагревательные табачные продукты обосновывают опасностью распространения инновативных источников никотина среди подростков, которые, как это свойственно их возрасту, охотно испытывают все на свете - а дальше «втягиваются», и уже не могут избавиться от зависимости. В то же время, один из факторов преодоления табакокурения - относительно меньшее распространение этого зла среди молодежи: по данным опроса GYTS в 2017г. курили 14.9% подростков младше 17 лет, причем из них от трети до половины составляют нерегулярные потребители, которые, при правильной политике, скорее всего, не станут курильщиками. А если человек не начал курить в 18 лет, то вероятность сделать это позже - мизерная, как свидетельствуют результаты исследований. Следовательно, с точки зрения стратегии важно ограничить доступность никотин-содержащих изделий для подростков, а они балуются электронными сигаретами гораздо чаще, чем взрослые (18.4% по данным того же опроса) и НТП (8.4%) - в том числе потому, что считают их вообще безвредными. Однако, даже если бы это было так, то никотиновую зависимость, полученную на менее вредных продуктах, человек в дальнейшем может начать удовлетворять за счет более дешевых, хотя и более вредных. Поэтому, учитывая, что спрос подростков особенно чувствителен к ценам, даже менее вредные никотин-содержащие продукты должны оставаться для них труднодосягаемыми.

Однако, в таком случае, самое эффективное решение - это высокий акциз не на жидкости для вейпов и стики для нагревателей, а на устройства для их потребления: разве что иногда «перехватывая» затяжку-другую от знакомых или от кальяна получить зависимость вряд ли возможно, а собственный аппарат можно сделать финансово мало доступным ребенку, не говоря уже о продаже их только лицам старше 18 лет. При этом, чтобы не отталкивать тех, кто хочет таким образом избавиться от пагубной привычки, или, по крайней мере, уменьшить вред для здоровья, государственная служба помощи в отказе от курения (к сожалению, на данный момент не работающая в Украине) может выдавать именные ваучеры на безакцизную покупку устройств. Это одновременно будет экономически подталкивать также и обращаться в службу помощи, где шансы на то, что переход от сигарет к НТП и вейпингу будет только этапом на пути к полному отказу от вредной привычки куда выше.

Таким образом, гибкий и научный подход к установлению акцизных налогов может, с одной стороны, обеспечить своевременную реакцию на инновации, которых в наш век будет все больше и больше; а с другой – сформировать для потребителя правильную структуру стимулов за счет иерархии цен, установленной в зависимости от вредных эффектов тех или иных продуктов.


(полная версия статьи, выжимка из которой (меньше половины) была опубликована в ноябрьском номере журнала «Деньги»)