Хто такі юридичні особи публічного права?

Відсутність чітких критеріїв визначення приналежності до кола юридичних осіб публічного права на сьогодні становить правову проблему.

Багатьма експертами детально розглянуто поняття «посадові особи юридичної особи публічного права» відповідно до їх висновків та судової практики такими є особи які виконують адміністративно-господарські та організаційно-розпорядчі функції.

З вказаним визначенням також згоден і я.

Але поняття «посадова особа юридичної особи публічного права» складається з двох незалежних понять: «посадова особа» та «юридична особа публічного права».

Відсутність чітких критеріїв визначення приналежності до кола юридичних осіб публічного права на  сьогодні становить правову проблему.

 Наразі пропоную розглянути наявні підходи до трактування поняття «юридична особа публічного права», що у контексті Закону України «Про запобігання корупції» нерозривне з поняттям «посадова особа».

Відповідно до статті 81 Цивільного кодексу України (далі – ЦКУ) юридичні особи, залежно від порядку створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів, відповідно до статті 87 ЦКУ. Юридична особа приватного права може створюватись та діяти на підставі модельного Статуту у порядку, визначеному законом.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Цією ж статтею 87 ЦКУ визначено, що порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Також статтею 167 ЦКУ визначено, що держава може створювати юридичні особи публічного права (державні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

Частиною третьою статті 167 ЦКУ визначено, що держава може створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь у їхній діяльності на загальних підставах, якщо іншого не встановлено законом.

Аналогічно стаття 169 ЦКУ внормовує відповідні правовідносини у місцевому самоврядуванні:

Територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

Територіальні громади можуть створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь у їхній діяльності на загальних підставах, якщо іншого не встановлено законом.

Отже, державні і комунальні підприємства створюються суб’єктом публічних правовідносин (державою, місцевим самоврядуванням, чи їхніми представниками), що оформлюється відповідним розпорядчим актом.

Набагато складніше з правовим статусом господарського товариства, утвореного державою чи громадою.

Чинне законодавство України не дає однозначної відповіді чи є  господарське товариство яку утворене державою чи територіальної громадою  є юридичною особою публічного права.

 Така законодавча невизначеність юридичного статусу господарського товариства створює проблему в частині дотримання прав та окреслення обов’язків посадових осіб такого господарського товариства.

Тобто якщо господарське товариство є юридичною особою публічного права то на його посадових осіб поширюються такі статті Закону України «Про запобігання корупції»:

- стаття 22 «Обмеження щодо використання службових повноважень чи свого становища»;

- стаття 23 «Обмеження щодо одержання подарунків»;

- стаття 24 «Запобігання одержанню неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними»;

- стаття 28 «Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів»;

- стаття 29 «Заходи зовнішнього та самостійного врегулювання конфлікту інтересів»;

- стаття 30 «Усунення від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті»;

- статті 33 «Здійснення повноважень під зовнішнім контролем»;

- статті 34 «Переведення, звільнення особи у зв'язку з наявністю конфлікту інтересів»;

- статті 36 «Запобігання конфлікту інтересів у зв'язку з наявністю в особи підприємств чи корпоративних прав»;

- статті 37 «Вимоги до поведінки осіб»;

- стаття 40 «Політична нейтральність»;

- стаття 41 «Неупередженість»;

- стаття 42 «Компетентність і ефективність»;

- стаття 43 «Нерозголошення інформації»;

- стаття 44 «Утримання від виконання незаконних рішень чи доручень»;

- стаття 45 «Подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування»;

- стаття 46 «Інформація, що зазначається в декларації»;

- стаття 47 «Облік та оприлюднення декларацій»;

- стаття 48 «Контроль та перевірка декларацій»;

- стаття 50 «Повна перевірка декларацій»;

- стаття 51 «Моніторинг способу життя суб'єктів декларування»;

- стаття 52 «Додаткові заходи здійснення фінансового контролю»;

- стаття 60 «Вимоги щодо прозорості та доступу до інформації»;

- стаття 65 «Відповідальність за корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення».

 Якщо ж господарське товариство не є юридичною особою публічного права то на його посадових осіб зазначені обмеження не поширюються.

 Така законодавча невизначеність та бездіяльність державних органів, уповноважених здійснювати державну політику у відповідній сфері, ставить посадових осіб державних та комунальних акціонерних товариств у залежність від позиції, судження, розуміння, вміння тлумачити закон (та настрою) конкретного правоохоронця чи судді. Тобто не закон, а працівник відповідного відомства на власний розсуд визначатиме правовий статус підприємства та обиратиме чи застосовувати до працівника господарського товариства вимоги та обмеження як для посадової особи юридичної особи публічного права.

Кілька ситуацій для прикладу:

За вироком суду міста Лиман Донецької області від 01.12.2017 КП № 236/3186/17 – начальника регіональної філії «Донецька залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ст. 366-1 Кримінального кодексу України (далі – ККУ). Покарання – 42 500 гривень штрафу та позбавленням права обіймати посади пов’язані з виконання функцій держави або місцевого самоврядування строком на один рік.

(Щоправда на підставі ст. 1 п. «ґ» Закону України «Про амністію у 2016 році» цю особу звільнено від відбування основного і додаткового покарань у зв'язку з амністією).

Отже, суд вважає» ПАТ «Укрзалізниця» юридичною особою публічного права (також поділяю цю позицію).

 Окремих посадових осіб ПАТ «Лисичанськвугілля» притягнуто до адміністративної відповідальності за неподання Декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування на підставі ст. 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (постанови Лисичанського міського суду: від 01.07.2016 №  415/3104/16-п; від 18.07.2017 № 415/2738/17; від 22.01.2018 № 415/198/18; від 25.01.2018 № 415/201/18; від 31.01.2018 № 415/199/18; від 13.02.2018 № 415/200/18; від 26.06.2018 № 415/4273/18.

Тобто Лисичанський міський суд вважає ПАТ «Лисичанськвугілля» юридичною особою публічного права.

 Водночас юридичними особами приватного права вважають себе такі гіганти української економіки:

ПАТ «НАК «Нафтогаз України» (Статутом статусу не визначено);

ПАТ «Укртрансгаз» (п. 2.1 Статуту, затвердженого рішенням акціонерів від 21.05.2018 № 186);

ПАТ «Укргазвидобування» (п. 2.1 Статуту, затвердженого рішенням акціонерів від 21.05.2018 № 237);

ПАТ «Укрпошта» (п. 3.4 Статуту, затвердженого наказом Мінінфраструктури від 16.02.2017 № 56);

АТ «Ощадбанк» (п. 6 Статуту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від  25.02.2003 № 261 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 № 1039);

НАК «Надра України» (Статутом статусу не визначено).

Тобто однакові за організаційно-правовою формою і способом утворення акціонерні товариства мають різний юридичний статус:

- ПАТ «Лисичанськвугілля» та ПАТ «Укрзалізниця» – юридичні особи публічного права;

- ПАТ «НАК «Нафтогаз України» та ПАТ «Укрпошта» – юридичні особи приватного права.

 Таким чином за неподання Декларації особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування – посадовець ПАТ «Укрзалізниця» підпадає під кримінальну відповідальність, а посадова особа ПАТ «Укрпошта» – ні.

 Цікаво чому подання декларацій членами антикорупційних громадських організацій важливіше ніж подання декларацій посадовими особами НАК «Нафтогаз України» та ПАТ «Укрпошта»?

 Без чітко прописаного у законі однозначного формулювання поняття «юридична особа публічного права» існуватиме можливість вибіркового застосування правоохоронцями та судами норм Закону України «Про запобігання корупції». Маніпулювання тлумаченням законодавчих вимог дозволяє уповноваженим органам реагувати на тотожні ситуації заходами, що різняться за суворістю та наслідками.

Викладена ситуація є потужним корупційним ризиком у діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції. (У цьому контексті цікаво як Національне агентство з питань запобігання корупції усуватиме цей корупційний ризик у своїй діяльності).