Львівська обласна рада - спроба децентралізації чи постріл вхолосту?

17 грудня 2013 р. Львівською обласною радою прийнято рішення про вікликання делегованих ОДА повноважень та створення виконавчого комітету. Що це - спроба децентралізації чи постріл вхолосту?

У вівторок 17 грудня 2013 року Львівськаобласна рада вирішила збурити політичне середовище на Львівщині та прийняла низкуз одного боку очікуваних та популярних, а з іншого – суперечливих та оспорюванихрішень. На сесійному засіданні того дня було прийнято чимало рішень, алеосновної уваги заслуговують два з них. Перше – «Про посилення контролю заЛьвівською обласною державною адміністрацією», друге –«Про виконавчий комітетЛьвівської обласної ради». Про сам зміст рішень та їх оцінку говорити насправдіскладно, оскільки останні не опубліковані. Насамперед у зв’язку із оскарженнямїх заступником прокурора Львівської області до Львівського окружногоадміністративного суду. У обох адміністративних справах (адже рішення оскарженоокремо одне від одного) судом задоволено заяви прокуратури Львівської областіпро забезпечення позову, ухвалено заборонити їх оприлюднення до винесеннярішення у справі. З відповідними судовими рішеннями можна ознайомитись тут - http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36167941, http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36146308.

Хоч повного тексту вказаних рішень знайтиважко, все ж таки можна спробувати щось довідатись і сформувати певну картину зданого приводу. Отож, почнемо з першого рішення - «Про посилення контролю заЛьвівською обласною державною адміністрацією». Як зазначено у прес-релізіЛьвівської обласної ради на сайті http://www.oblrada.lviv.ua– «На засіданні сесії Львівської обласної ради депутати ухвалили рішенняпро посилення контролю за роботою Львівської облдержадміністрації щодоздійснення делегованих повноважень, зобов’язавши керівників структурнихпідрозділів Львівської ОДА щоквартально звітувати на сесії облради. Окрім того,депутати створили тимчасову контрольну комісію з аналізу стану виконання Львівськоюоблдержадміністрацією делегованих повноважень. До складу комісії увійшлидепутати обласної ради Ганна Костюк, Олександр Ганущин, Анатолій Дейнека таОксана Юринець. Очолив тимчасову комісію Ярослав Качмарик». Здавалося бзвичайне рішення, яке проникнуте духом місцевого самоврядування, оскільки такіоргани мають право контролювати виконання делегованих місцевим державнимадміністраціям повноважень. Однак в іншому повідомленні читаємо далі – «17 грудня на 9-ому пленарному засіданніXXVI сесії Львівської обласної ради більшістю голосів депутати відкликали уЛьвівської облдержадміністрації частину власних повноважень, які булиделеговані Львівській ОДА у 2005 році. За це рішення проголосувало 66депутатів.» Зі змісту коментарів даного рішення лідерами та представниками депутатськихфракцій у Львівській обласній раді, що прозвучали в телепроекті телеканалу «ЗІК»«Люстрація: Санкціонований депутатський бунт?» 20.12.2013 р. (дивитись тут - http://www.youtube.com/watch?v=8s1ZnBdAqAo), стає зрозумілим, що це рішення не тількипосилило контроль за Львівською ОДА, але й відкликало ряд делегованихповноважень. Щодо іншого рішення - «Про виконавчий комітет Львівської обласноїради», то можемо прочитати таке повідомлення – «17 грудня під час 9-го пленарного засідання чергової сесії Львівськоїобласної ради депутати прийняли рішення, відповідно до якого створили тимчасовуконтрольну комісію з формування виконавчого комітету Львівської обласної ради.За таке рішення проголосували 63 депутати. До складу комісії увійшли депутатиЛьвівської обласної ради: Микола Кадикало, Оксана Юринець, Олександр Ганущин,Михайло Дзюдзь та Ярослав Качмарик. Головою комісії було обрано МирославаСеника. Депутати доручили тимчасовій контрольній комісії, за результатамианалізу, підготувати звіт та пропозиції щодо створення виконавчого комітетуЛьвівської обласної ради».

Так чому ж ці рішення є вкрай суперечливими?Варто почати з Конституції України. Державна влада в Україні здійснюється назасадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6Конституції України). Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України,викладеною в Рішенні від 24 червня 1999 року № 6-рп/99 у справі профінансування судів, метою функціонального поділу державної влади назаконодавчу, виконавчу та судову є розмежування повноважень між різнимиорганами державної влади та недопущення привласнення повноти державної владиоднією з гілок влади.

Крім того, у Рішенні від 1 квітня 2008року № 4-рп/2008 Конституційний Суд України наголосив, що неухильне додержанняорганами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законівУкраїни забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності,важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди вдержаві.

Забезпечення на правотворчому рівні цихположень Основного закону здійснюється на основі двох принципів –децентралізації та деконцентрації. Децентралізація — процес перерозподілу абодиспергування функцій, повноважень, людей або речей від центральногоуправління. Відповідно до Європейської Хартії Місцевого Самоврядування від15.10.1985 р., зміст місцевого самоврядування полягає у гарантованому державоюправі та реальній здатності самих територіальних спільнот громадян(територіальних колективів) та сформованих ними органів самостійно та під своювідповідальність вирішувати окрему частину публічних справ, діючи в межахконституції та законів відповідної держави. Органи місцевого самоврядуваннявизнано однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму. Саме цяідея і знайшла закріплення в ст. 140 Конституції України, якою гарантовано право територіальної громади - жителівсела чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищата міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституціїі законів України.

В продовженнязастосування принципу децентралізації ч.3 ст. 143 Конституції України передбаченоможливість надання законом органам місцевого самоврядування окремих повноваженьорганів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повномуобсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення домісцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавнихподатків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державноївласності.

Відповідноглавою 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено вичерпнийперелік таких повноважень, яких в сукупності є 82. Для здійснення такихповноважень ч.3 ст. 140 Конституції України передбачено наявність виконавчихорганів сільських, селищних та міських рад, тобто виконавчих комітетів. Хочвідповідно до ч.4 згаданої статті Основного закону обласна рада представляєспільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, однак функціонуваннявиконавчого органу обласної ради законом не передбачено. Якщо врахувати, що ч.2ст. 19 Конституції України встановлено обов’язок органів державної влади таорганів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, вмежах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України,то у взаємозв’язку ч.2 ст.19 та ч.3 ст. 140 Конституції України рішенняЛьвівської обласної ради про формування виконавчого комітету є очевидно неправомірним.

В продовження вказаної теми варто додати,що задля дотримання приписів Конституції України, закладених у ст. 6 Основногозакону, втілюється принцип деконцентрації влади. В розрізі функціонуваннямісцевого самоврядування в Україні деконцентрація влади полягає в зворотному додецентралізації делегуванні ряду повноважень органів місцевого самоврядуваннямісцевим органам виконавчої влади. Перелік таких делегованих повноважень євичерпним та встановленим ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування».Таких повноважень в сукупності є 24. Право такого делегування закріплено у п.23ст. 43 згаданого закону. Однак, законом не передбачено відкликання такихповноважень. З цього можна зробити висновок про диспозитивність такогоделегування по своїй суті, оскільки скасування такого не передбачено.

Вважаємо, що прийняття рішення Львівськоюобласною радою про відкликання ряду делегованих Львівській ОДА повноважень булопередчасним та скоріш політичним ніж правовим. Доцільно було б звернутись зконституційним зверненням до Конституційного суду України щодо тлумачення нормОсновного Закону та Закону України «Про місцеве самоврядування» щододелегування таких повноважень та можливості їх відкликання. Можна припустити,що рішення суду у випадку скасування рішення про відкликання Львівськоюобласною радою делегованих повноважень буде передумовою такого звернення.

Додаючи, хотів би прокоментувати вислівдепутата Львівської обласної ради від фракції НРУ Святослава Шеремети, який вефірі «Люстрації» 20.12.2013р. висловив позицію, що юриспруденція не є точноюнаукою. Якраз юриспруденція та сам закон загалом повинні бути точними. Зокреманорми Конституції України є нормами прямої дії, а їх неоднакове трактування тазастосування, що фактично сприяє такій «неточності», повинно усуватисьКонституційним Судом України для забезпечення такої точності.

Закінчуючи, можна підсумувати, що такірішення Львівської обласної ради безумовно є спробою реалізації принципидецентралізації влади. Відсутність норми в Основному Законі про виконавчі органиобласних рад є недовершеністю принципу децентралізації, що не дає повною міроювтілити таку. Однак, як казав Л.М.Кравчук – «маємо те, що маємо».

Таким чином спроба Львівської обласноїради досягнути довершеності децентралізації є фактично пострілом «в холосту».