Регулювання державного контролю за якістю комунальних послуг в Україні

Важливим елементом міста є інфраструктура, чиїм завданням є забезпечення нормального функціонування всіх зв’язків між мешканцями міста. Використання інженерних систем надання комунальних послуг (водопостачання, водовідведення, теплопостачання, постачання електроенергії тощо) здійснюється шляхом функціонування ринку комунальних послуг, на котрому виробник (постачальник) виготовляє та постачає споживачам необхідний доступ до інфраструктури міста. Таким чином, правовідносини між виробниками (постачальниками) комунальних послуг (далі – КП) та споживачами, між постачальниками і державою, між самими постачальниками є вкрай є системо утворюючими в міському господарстві. Якщо правовідносини між домоволодінням і виробником (постачальниками) КП мають цивільно-правовий характер, то між підприємствами (між науково-дослідним інститутом та постачальником КП, між «Київгаз» та «Київенерго») – господарсько-правовий. Якщо розглядати правовідносини між органом виконавчої влади, котрий здійснює регулювання на ринку комунальних послуг (Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг – далі Регулятор) та виробником (постачальником), то КП існують у двох площинах: (1) відносини купівлі Регулятором комунальних послуг для споживання, та (2) управлінські функції Регулятора, котрі використовуються як щодо необмеженої кількості виробників комунальних послуг, так і ті, що застосовуються лише щодо одного конкретного суб’єкта господарювання. Складність, комплексність та нагальність нормального отримання (а не постачання) комунальних послуг є умовою, в якій функціонує ринок комунальних послуг.

Правове регулювання ринку комунальних послуг здійснюється наступники актами законодавства: Закони України («Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» від 09.07.2010, «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007, «Про житлово-комунальні послуги» від 24.06.2004, «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015, «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики і комунальних послуг» від 22.09.2016, «Про природні монополії» від 20.04.2000, Господарський кодекс України та Цивільний кодекс України від 16.01.2003 тощо); Акти Кабінету Міністрів України (Постанова «Про внесення змін до Порядку постачання електроенергії споживачам» від 09.04.2002, Постанова «Про невідкладні заходи стабілізації фінансового становища підприємств електроенергетичної галузі» від 24.03.1999 тощо); Акти Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах електроенергетики та комунальних послуг (Постанова «Про затвердження ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення» від 22.03.2017, Постанова «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення» від 10.08.2012 тощо), іншими актами законодавства.

Аналізуючи договірні відносини між виробниками (постачальниками) комунальних послуг, необхідно відзначити істотні умови господарського договору (ст. 180 ГК): предмет договору (із зазначенням номенклатури, асортименту, кількість продукції, вимоги до її якості), ціна та строк дії договору.

Постачання більшості комунальних послуг здійснюється шляхом укладення та виконання договору енергопостачання, що передбачений статтями 275–277 ГК.

Умова щодо якості даних послуг регламентується частиною 3 статті 276  ГК: «Показники якості енергії узгоджуються сторонами на підставі національних стандартів або технічних умов шляхом погодження переліку (величини) показників, підтримання яких є обов’язком для сторін договору».

Таким чином, вимоги щодо якості послуг висуваються нормативними документами (зокрема національними стандартами) та безпосередньо договором  енергопостачання. Проте, як буде показано далі, важливе значення мають і ліцензійні умови, визначені згідно із Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015.

Відповідно до статті 1 даного Закону, «ліцензійні умови – нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов’язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії». Як видно із визначення ліцензійний умов, вимоги, котрі висуваються до суб’єкта господарювання визначаються і в ліцензійних умовах.

У зв’язки із цим варто дослідити приклад ліцензійних умов: Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, що затверджена Постановою Регулятора від 22.03.2017.

Розділ 2 даних Ліцензійних умов визначає «організаційні вимоги до провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та/або водовідведення». Розділ 3 визначає «кадрові вимоги до провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та/або водовідведення». Розділ 4 визначає «технологічні вимоги до провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та/або водовідведення», котрий містить посилання на Правила технічної експлуатації систем водопостачання та водовідведення населених пунктів України, затверджені Наказом Державного комітету України по житлово-комунальному господарству від 05.07.1995. У свою чергу Правила технічної експлуатації містять посилання на санітарні правила та інші умови використання мереж.

Така «архітектура» правового регулювання ускладнює реакцію Регулятора на порушення умов якості енергії, котру постачають споживачам. Хоча ліцензійні умови вимагають від суб’єкта господарювання звертатися на договірних засадах (або мати на праві власності) сертифіковану лабораторію для дослідження якості води, але надання послуг недостатньої якості чи кількості, уникнення відповідальності за це не виявляється порушенням ліцензійних умов, а є, скоріш за все, порушенням правил, встановлених іншими документами.

Враховуючи, що споживання здійснюється систематично, то Контроль за якістю мав би здійснюватися не лише споживачами, а регулярно, без попередження, уповноваженим державним органом, до сфери управління котрого входить підприємство, а порушення вимог якості – фіксуватися цим незалежним органом та тягнути за собою притягнення виробника до відповідальності, у тому числі шляхом анулювання ліцензії.

Звісно, державний контроль у сфері господарювання повинен здійснюватися у відповідності із Законом «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007. Але взяття до уваги відсутність прямого зв’язку між порушенням вимог до якості і кількості послуг і державним втручанням у господарські правовідносини за участі природного монополіста необхідне саме з метою покращення якості життя населення України. З цією метою пропонується доповнити ліцензійні умови пунктом про поточний контроль якості наданих комунальних послуг, адже встановити справедливу ціну за надані послуги (чим займається Регулятор) без взяття до уваги поточної якості надавання послуг є неможливим з кута зору здорового глузду, адже такий стан речей не відповідає принципам ринкової економіки. Встановлення не лише адміністративної відповідальності, котра передбачена статтями 167 – 172-1 Кодексу про адміністративні правопорушення, але і господарсько-правової призведе до збалансування не лише інтересів та прав споживачів, держави та суб’єктів господарювання-постачальників, але і до збалансування їхніх можливостей до оперативного та якісного захисту їхніх прав.

10.08.2017