Justitia est fundamentum regni. Чи це не про нас?

Проект змін до Конституції в частині судової реформи вже тиждень як внесений у Верховну Раду, але та тлі прийняття Бюджету-2016, це питання відійшло на другий план. Хоча сам проект Конституції, після його перебування в АП, змінився. Отже, за що саме голосу

Правосуддя – фундамент держави

Вкрай непрозора система призначення, переведення ізвільнення суддів, залежність їх від політиків та бізнесу, наявність корупції всудах, ухвалення суддями незаконних і несправедливих рішень, тривалі строкирозгляду справ, мінімальний рівень довіри громадян до судової гілки влади – всіці чинники обумовлюють необхідність проведення комплексної судової реформи вУкраїні. 

Про вкрай низьку довіру громадян до суддів яскраво свідчатьдані соціологічних досліджень. За результатами опитування, яке було проведено вмежах проекту USAID «Справедливе правосуддя», лише 5% респондентів відповіли,що довіряють судовій владі, натомість 79% - не довіряють. За даними іншогоопитування, проведеного Gallup World Poll, рівень довіри до судової влади вУкраїні становить 16 % і, як вказано у звіті, це є один із найнижчих показниківу всьому світі.

До того ж, успішний результат будь-якої іншої реформи вдержаві безпосередньо залежить від системи правосуддя, оскільки без рішеннясуду корупціонерів не буде притягнено до відповідальності, не можливо будепозбавити водія, який перебував в нетверезому стані за кермом, права керуватитранспортним засобом, здійснити конфіскацію майна, здобутого злочинним шляхом. Ефективнеправосуддя - є однією із вкрай важливих передумов для залучення іноземнихінвесторів в Україну.

Тому, які б нові органи не створювалися: Національнаполіція, Національне антикорупційне бюро, Національне агентство з питаньвиявлення, розшуку та управління активами, які б закони не приймалися дляпокращення інвестиційного клімату в Україні і підвищення рейтингу нашої державив проекті «Doing business» - без ефективної судової системи, результативністьтаких дій буде незначною.

Нещодавно Президент України запропонував свій варіантсудової реформи, який був розроблений Конституційною комісією, і викладений упроекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодоправосуддя)».

Серед запропонованих нововведень є багато позитивнихзмін.

Скасування випробувальноготерміну для новопризначених суддів

Проект запроваджує безстроковість обрання особи на посадусудді. Скасування п’ятирічного випробувального терміну сприятиме втіленнюпринципу незалежності та безсторонності суддів, так як, останні, здійснюючиправосуддя, не будуть більше керуватися метою, яка б забезпечила їм майбутнєпереобрання.

Зменшення впливу законодавчоїгілки влади на судову

Іншою вдалою новелою - є усунення парламенту відпроцедури обрання та звільнення суддів. Зокрема, Верховна Рада України більшене буде брати участі в призначенні та звільненні суддів, а також нерозглядатиме питання про надання згоди на їх затримання чи арешт. Такіположення можна лише привітати, адже через участь у вказаних процедурах народнихдепутатів, працівники Феміди є залежними від політиків. До того ж, як показалапрактика, судді протягом тривалого часу не можуть бути призначені на посадибезстроково або ж, навпаки, звільнені, саме через те, що у порядок деннийВерховної Ради України або не включаються відповідні питання, або народнимдепутатам не вистачає необхідної кількості голосів для прийняття рішення. Відцього страждає лише держава та громадяни: перша - змушена виплачувати заробітнуплату суддям, які позбавлені можливості здійснювати правосуддя, другі – чекаютьна остаточне рішення у своїх спорах роками.

Конституційна скарга в Україні

Запровадження в Україні інституту конституційноїскарги  - є ще однією позитивною зміною,яка втілена у проекті закону. Механізм, який забезпечував би можливостігромадянам звернутися до Конституційного суду держави з вимогою визнати певнийзакон неконституційним, успішно функціонує в багатьох державах Європи,  таких як: Польща, Німеччина, Словенія,Латвія, Литва, Угорщина та багатьох інших. У разі прийняття цього проектузакону, така можливість буде передбачена і у законодавстві України, але лишедля особи, до якої неконституційний, на її думку акт, був застосований, і якавичерпала всі національні засоби юридичного захисту.

Разом з тим, запропонований порядок здійснення реформиправосуддя містить і велику кількість недоліків, які можуть звести нанівець всюпозитивні аспекти законопроекту.

Вплив політичних органів насистему правосуддя

По-перше, у новій редакції ст. 128 Конституції Українипередбачається, що призначення на посаду судді здійснюється ПрезидентомУкраїни  за поданням Вищої радиправосуддя.

Експерти Венеційської комісії у проміжному висновкуCDL-PI (2015)016 від 24.07.2015 зазначали, що роль Глави держави у такомупризначенні має бути виключно церемоніальною, а подання Вищої ради правосуддя –обов’язковим.

Однак із запропонованого викладу положень КонституціїУкраїни вбачається, що для Президента України пропозиція Вищої ради правосуддяне буде мати імперативного та безальтернативного  характеру. Це підтверджується і тим, що упроекті не встановлені будь-які строки, протягом яких Глава державизобов’язаний здійснити призначення запропонованої кандидатури на посаду судді.Без відповідного правового регулювання, Президент може протягом тривалогостроку взагалі не видавати указу про призначення тієї чи іншої особи, якапройшла конкурсний відбір і рекомендована Вищою радою правосуддя, на посадусудді.

По-друге,упроекті змін до Конституції України передбачено також, що розмір винагородисудді встановлюється законом про судоустрій, а розмір винагороди суддіКонституційного Суду України визначається законом про Конституційний СудУкраїни.

Заробітна плата та і інші соціальні гарантії суддів - єодними із чинників, які забезпечують незалежності суддів при здійсненніправосуддя. А зважаючи на те, що єдиним органом законодавчої влади в Україні єВерховна Рада України, тому саме вона визначатиме розмір заробітних платсуддям, а як наслідок, може і опосередковано впливати на них.

У Конституції Литви цю проблему вирішено забороноюзменшувати зарплату судді, поки він перебуває на посаді, а також знижувативстановлені йому соціальні гарантії, за винятком тих випадків, коли у державіскладається особливо складна економічна та фінансова ситуація.

Однак у проекті закону, який поданий Президентом України,жодних механізмів, які бвстановлювалидодаткові гарантії незалежності суддів, під час вирішення питання про розмірвинагороди за їхню працю, не передбачено.

Оновлення суддівського корпусу

Запропонований варіант проведення оновлення суддівськогокорпусу викликає чи не найбільше зауважень у всьому проекті закону, щовбачається з наступного.

Зміна суддів має відбуватися, відповідно до таких правил:

- повноваження суддів, призначених на посаду строком нап'ять років,припиняються іззакінченням строку, на який їх було призначено;

- судді, якіобрані суддями безстроково,продовжують здійснювати свої повноваження до звільнення або до припиненняїх повноважень з підстав, визначених Конституцією України;

- відповідність займаній посаді судді, якого призначенона посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набраннячинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодоправосуддя)", має бути оцінена впорядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінюванняневідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійноїетики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою длязвільнення судді з посади.

Таким чином, у проекті закону встановлюютьсядискримінаційні норми за критерієм тривалості виконання суддями професійнихобов’язків: ті з них, хто був призначений на посаду судді вперше, до набраннячинності запропонованими змінами до Конституції України, в будь-якому разівтратять свої посади, а ті хто, перебував на посаді більше п’яти років –отримають можливість залишитися суддями.

Такий підхід є необґрунтованими та несправедливим,оскільки всі судді однієї ланки, не залежно від того, скільки часу перебуваютьна посаді: один рік чи десять, ухвалюють рішення іменем України, які маютьоднакову юридичну силу, натомість проектом закону для них встановлюєтьсявідмінний правовий статус. На зазначені недоліки законопроекту, вказують і самісудді у листі до Голови Комітету з питань правової політики та правосуддя таголів усіх депутатських фракцій.

Більше того, такий підхід також є і нелогічним, оскількиперехідними положеннями встановлюється обов’язкове проведення оцінювання закритеріями фаховості та доброчесності для всіх суддів, які зараз здійснюютьправосуддя.

Таким чином, судді,які і так підлягатимуть звільненню після закінчення п’ятирічного строку, будутьзмушені пройти оцінювання і підтвердити відповідність займані посаді.Однак, незважаючи на всю парадоксальність ситуації, навіть, успішне проходженнятакого оцінювання не означатиме для них можливості продовжити здійснюватиправосуддя – вони в будь-якому разіпідлягатимуть звільненню після закінчення строку, на який їх було призначено.

Таке безумовне припинення повноважень працівників Феміди,за відсутності для цього будь-яких об’єктивних обставин, аж ніяк не відповідаєпринципу незалежності суддів. У своєму висновку №528/2009 від 15 червня 2006року Венеційська комісія зазначала про «важливістьзбереження презумпції щодо раніше призначених суддів, в іншому разі виникаєймовірність того, що працюючого суддю, який є компетентним і не допустив жоднихпроступків, буде звільнено або не призначено лише тому, що існують більшкваліфіковані кандидати, а це суперечить ідеї незалежності судової системи».

Конституційною комісією не було враховано також і те, щов результаті проведення таких звільнень, у суддівському корпусі виникне багатовільних вакансій, яких не буде ким заповнити протягом певного відрізку часу. Оскільки,  строк перебування у кадровому суддівськомурезерві, для багатьох осіб, які були до нього раніше зараховані, вжезакінчився, будь-яких нових правил щодо таких резервістів проектом закону невстановлено, а для проведення нових конкурсів – необхідний час. Тому такізміни, з великою вірогідністю, негативно впливуть на якість здійсненняправосуддя, оскільки через завантаженість судів здійснювати розгляд справ врозумні строки буде вкрай складно.

Баланс системи стримування іпротиваг

Законопроектом розділ VII чинної Конституції України  - «Прокуратура» виключається, натомістьнормами, що регулюють правове становище прокуратури в Україні, пропонуєтьсядоповнити розділ VIII Основного Закону - «Правосуддя».

Перелік повноважень, якими наділяється прокуратура упроекті закону, загалом відповідає європейським стандартам. Однак механізмзвільнення Генерального прокурора є дискусійним.

Так, відповідно до запропонованих правил, Генеральнийпрокурор призначається на посаду та звільняється з посади Президентом Україниза згодою Верховної Ради України. Однак, парламент втрачає можливість висловитинедовіру Генеральному прокуророві і відправити останнього у відставку. 

У разі прийняття запропонованих змін, вирішальний впливщодо усіх кадрових ротацій, пов’язаних із посадою Генерального прокурора,отримує Глава держави. Такі нововведення можуть спричинити до односторонніхполітичних номінацій і внести дисонанс у систему стримування і противаг міждержавними органами. Тим більше, доцільність наділення парламенту повноваженнямизвільняти Генерального прокурора вже засвідчили свою ефективність, коли22.02.2014 було прийнято рішення про висловлення недовіри Генеральномупрокурору Пшонці В.П.

Запропонованими змінами баланс системи стримування іпротиваг порушується і тим, що Президент України отримує право до 31 грудня2017 року самостійно приймати рішення про утворення, реорганізацію таліквідацію судів.

Відповідно до чинних норм Конституції України, Главадержави також відповідальний за утворення судів, однак  його рішення з цього питання має бути скріплене підписами Прем’єр-міністра таМіністра юстиції. Натомість, протягом двох років рішення з цих питань ПрезидентУкраїни буде приймати одноосібно, оскільки у запропонованій редакції стаття 106Конституції України більше не наділяє Президента України повноваженнямиутворювати суди, а тому і відпадає необхідність погоджувати протягомперехідного періоду такі акти Глави держави з виконавчою владою.

Зважаючина зазначене, вплив Президента України, у разі прийняття запропонованих змін,суттєво збільшиться і може спричинити до того, що механізм«створення-ліквідації судів» буде використовуватися для боротьби із«невигідними» суддями. Такі випадки в історії України вже були: екс-ПрезидентУкраїни В.А. Ющенко 13.08.2008 прийняв Указ «Питання мережі та кількісного складу суддів адміністративних судівУкраїни», яким ліквідував окружний адміністративний суд  м. Києва та створив натомість два інші –Центральний окружний адміністративний суд міста Києва та Лівобережний окружнийадміністративний суд міста Києва. Такі дії Глави держави були зумовлені непотребує удосконалити систему адміністративних судів, а тим, що напередодніокружний адміністративний суд м. Києва припинив дію Указу Президента «Продострокове припинення повноважень Верховної Ради України VI скликання іпризначення позачергових виборів». Тому концентрація таких важливих повноваженьв одних руках, може мати негативні наслідки.

Длятого, щоб будь-яка реформа була ефективною необхідно однозначно усвідомлювати:що має бути змінено, за якими правилами, в якому порядку, і з якимирезультатами вона має завершитися. І чим простіший та зрозуміліший механізм –тим ефективніша реформа. 

Однак,запропонований варіант зміни судової системи не відповідає зазначенимкритеріям.

Із тексту законопроекту залишається не зрозумілим, якимчином має бути проведена реформа правосуддя в Україні, адже в ньому не йдетьсяпро оголошення конкурсу на всі суддівські посади для цілковитого оновленнясуддівського корпусу, як і не передбачено проведення загального оцінювання длявсіх судів і можливість залишитися на посаді лише тим, хто справді гіднийздійснювати правосуддя і ухвалювати рішення іменем України. Натомість, якзавжди, обрано третій, вкрай непрозорий шлях: одних звільнити в будь-якому разі,а інших  - залишити на посаді. 

У разі прийняття запропонованих змін, Україна має шансповторити досвід Сербії, у якій судова реформа завершилася безрезультатно –всіх звільнених суддів було поновлено Конституційним судом Сербії на посадах,так як припинення їхніх повноважень було визнано необґрунтованим.