Що насправді передбачає план дій для безвізового режиму?

Сьогодні Парламент проголосував за так званий пакет «безвізових законів».

Хоча насправді, для того, щоб отримати "безвізовий режим" Україна має не тільки прийняти низку законів - багато із заходів, необхідних для скасування віз до ЄС, має виконати безпосередньо Кабмін, а також органи державної влади.

Ці пункти визначені у Плані дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України.

***

У Плані дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України.

У ньому йдеться, про те, що для оцінки виконання Україною того чи іншого зобов’язання запроваджуються два рівні критерії:

1) попередні критерії стосовно політичних засад (законодавство та планування) – тобто формальний критерій, на підставі якого можна констатувати внесене чи не внесено зміни в законодавче поле та

2) критерії оцінки ефективного та стійкого виконання відповідних заходів – тобто, як це законодавство виконується на практиці.

Цей План також передбачає систематичний аналіз Європейською комісією результатів його виконання Україною. Чергова доповідь, як визначено у рішенні РНБО від 20 липня 2015 року, яке було затверджено Указом Президента України «Про додаткові заходи щодо запровадження безвізового режиму між Україною та ЄС»  має бути підготовлена до кінця 2015 року.

Отже, цей план передбачає чотири блоки зобов’язань України:

Блок 1: Безпека документів, включаючи біометрику - в межах цього пункту Україна мала внести зміни до законодавства, які б забезпечували можливість видачі біометричних закордонних паспортів і поступове вилучення з обігу паспортів попереднього зразка. (біометричні закордонні паспорти почали видавати  з січня 2015 року).

На виконання цього пункту Урядом був поданий проект закону № 3224 «Про зміни до деяких законів щодо документів підтвердження громадянства України, посвідчення особи чи її спеціального статусу, на виконання зобов’язань України з лібералізації візового режиму ЄС. Запровадження біометричних ID карток європейського зразку замість внутрішніх паспортів». Сьогодні його підтримали народні депутати.

Блок 2: Нелегальна імміграція, включаючи реадмісію – на виконання цього блоку Україні було необхідно:

Управління кордонами: схвалити програму розвитку та реконструкції державного кордону на період до 2015 року та Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, Концепцію інтегрованого управління кордонами – усі програми  були прийняті.

Однак з їх реалізацією є проблеми, оскільки в П’ятій доповіді Європейської комісії щодо прогресу України у виконанні Плану (поки що ця доповідь остання, яка приймалася) зазначалося, що Україна має забезпечити наявність на пропускних пунктах обладнання, яке забезпечувало б сканування відбитків пальців.

Управління міграцією . Згідно цього пункту Україна має забезпечити прийняття змін у законодавство у сфері міграційної політики, що передбачатиме правила в’їзду та перебування іноземців, заходи з реінтеграції громадян України, моніторинг міграційних потоків, боротьбу з нелегальною міграцією.

На виконання цього пункту, Парламентом прийнятий урядовий проект № 3154 «Про зміни до Кодексу адміністративного судочинства (щодо негайного розгляду судами позовів про примусове затримання з метою ідентифікації та забезпечення передачі іноземців та осіб без громадянства відповідно до міжнародних договорів про реадмісію)». Варто зазначити, що зміни до законодавства для виконання цього пункту вносилися вже і раніше.

Однак це лише виконання формального критерію, натомість для реалізації критерію ефективності необхідно, відповідно до рішення «Про додаткові заходи щодо запровадження безвізового режиму між Україною та ЄС» невідкладно забезпечити завершення будівництво та облаштування пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, у с. Мартинівському (Миколаївська область). В той час як за інформацією Державної  міграційної служби в Україні поки функціонують лише два таких пункти: у Волинській та Чернігівській областях.

Політика притулку. В межах цього пункту необхідно було забезпечити прийняття законодавства у сфері притулку у відповідності з міжнародними стандартами. Для реалізації цього зобов’язання у 2011 році був прийнятий ЗУ «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Однак, в силу збільшення потоку біженців з Сирії до ЄС, не виключно, що  аналіз виконання цього пункту Європейська комісія буде здійснювати дуже ретельно, адже в своєму останньому звіті вона вже зазначала, що Україна має забезпечити належне фінансування пунктів тимчасового утримання, зокрема збільшити видатки на харчування; покращити навчання персоналу у пунктах утримання, у тому числі з іноземних мов.

Блок 3: Громадський порядок та безпека

Попередження та боротьба з організованою злочинністю, тероризмом та корупцією: для виконання цього зобов’язання було необхідно прийняти концепцію боротьби з організованою злочинністю, закон «Про протидію торгівлі людьми» (прийнятий 20.08.2011), ухвалення законодавства про запобігання і боротьбу з корупцією, створення єдиного та незалежного антикорупційного органу (було створено Національне антикорупційне бюро України, але ЄС вимагає, для реалізації другого критерію, щоб воно було не лише створене, але і ефективно та незалежно здійснювало свої повноваження), прийняти закону про запобігання фінансуванню тероризму (прийнятий у 2014 році), здійснити імплементацію відповідного законодавства про конфіскацію активів, отриманих злочинним шляхом.

Для реалізації саме останнього положення Урядом були подані наступні законопроекти:

№ 3040 «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів»;

№ 3041 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу щодо реалізації рекомендації, наданої в рамках виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, стосовно забезпечення функціонування Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочині»; 

№ 2540 «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу щодо питань накладення арешту на майно з метою усунення корупційних ризиків при застосуванні»;

№ 2541 «Про внесення змін до Кримінального та Цивільного кодексів щодо вдосконалення інституту спеціальної конфіскації для усунення корупційних ризиків при застосуванні».

Однак тут варто зазначити наступне, що в Плані сформульовані лише загальні напрямки того, що має бути виконано, натомість Україні надано свободу дій і вибір відповідних правових механізмів.

Це підтверджує й і той факт, що у пояснювальних записках до зазначених вище  проектів Уряд і сам посилається на Директиви Європейського Парламенту та Ради від 03 квітня 2014 року № 2014/42/ЄС «Про заморожування та конфіскацію засобів вчинення злочинів та доходів від злочинної діяльності у Європейському Союзі». Однак Директиви в праві ЄС є обов’язковими щодо результату, якого необхідно досягти, проте такі акти залишають національним органам влади вибір форми та засобів їх реалізації.

Судове співробітництво у кримінальних справах: б ільша частино вимог, в межах цього блоку, вже виконана, однак до сьогодні не було укладено угоди з Євроюстом, що передбачено у Плані. У жовтні цього року МЗС анонсувало, що переговори для підписання угоди перебувають «на фінішні прямі».

Правоохоронне співробітництво : не укладено угоди з Європолом, аналогічна ситуація, як з Євроюстом – угода парафована, а переговори щодо підписання перебувають на завершальній стадії, за інформацією МЗС.

У п’ятій доповіді Європейської комісії щодо прогресу України у виконанні Плану також йшлося про необхідність реформувати процес досудового розслідування з метою чіткого розподілу повноважень, у тому числі значно зменшити повноваження СБУ у досудовому розслідуванні.

На виконання такої вимоги ЄС, був поданий законопроект № 2542а, підтриманий сьогодні -«Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу щодо виконання рекомендацій ЄС з виконання Україною плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України стосовно уточнення підслідності органів досудового розслідування». Відповідно до його положень, за СБУ все-таки залишаються повноваження у сфері досудового розслідування злочинів « проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку», що не повною мірою узгоджується із функціонуванням цього органу в європейських  державах. Загальноприйнятою практикою є позбавлення права таких органів здійснювати досудове розслідування у всіх злочинах, адже специфіка, власне і ефективність, їхньої роботи полягає в іншому – бути настільки непомітними (таємними), щоб навіть громадяни забули про існування цього органу.  

Захист даних:   На виконання цього пункту Україною був прийнятий у 2010 році ЗУ «Про захист персональних даних».

Блок 4: Зовнішні зносини та фундаментальні права

Свобода пересування в межах України: забезпечити в межах України свободу пересування, без будь-яких необґрунтованих обмежень, громадян України, іноземців або осіб без громадянства, які легально перебувають на її території. 

Для реалізації цього положення 05.07.2012 було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо реєстрації місця проживання та місця перебування фізичних осіб в Україні».

Однак у П’ятій доповіді Європейської комісії щодо прогресу України у виконанні Плану зазначалося, що Україна має також запровадити чіткі правові підстави для в’їзду або виїзду з територій, непідконтрольних українській владі – і цю вимогу Уряд не спішить виконувати.

Натомість іншу вимогу Європейської комісії -  виключити статус ВІЛ / СНІД з переліку захворювань, що обмежують свободу пересування або вибір місця проживання при поданні заяви на імміграційний дозвіл, вже виконано, хоча такі зміни можуть завдати шкоди здоров’ю громадян України.

Умови та процедури видачі ідентифікаційних документів: необхідно було вжити заходів для забезпечення ефективного доступу до проїзних та ідентифікаційних документів.

Окремі положення з цього приводу містяться в проекті закону № 3224  «Про зміни до деяких законів щодо документів підтвердження громадянства України, посвідчення особи чи її спеціального статусу, на виконання зобов’язань України з лібералізації візового режиму ЄС. Запровадження біометричних ID карток європейського зразку замість внутрішніх паспортів», підтриманому сьогодні.

Права громадян, включаючи захист меншин: необхідно ухвалити всеохоплююче антидискримінаційного законодавства, що рекомендовано моніторинговими органами ООН та Ради Європи для забезпечення ефективного захисту від дискримінації.

На виконання цього пункту поданий проект № 1658, а саме проект Трудового кодексу України - який повинен містити положення про заборону дискримінації у трудових правовідносинах, однак в тіло Проекту цю норму так і не внесли, оскільки вона не знайшла підтримки у Парламенті.

Слід зазначити, що навіть нинішній радянський Трудовий кодекс, який діє в Україні, містить норму про заборону будь-якої форми дискримінації. Тому доцільність виконання саме цього пункту Плану дій явно не є вирішальною в питанні лібералізації візового режиму з ЄС.

***

Уряд самостійно обирає напрямки і форми реалізації заходів для отримання безвізового режиму. Оскільки положення про усунення проявів дискримінації мають бути внесені не лише у трудове законодавство, але і в інше, зокрема і у виборче. Оскільки у нещодавно прийнятому ЗУ «Про місцеві вибори» хоча і була передбачена гендерна квота, але її недотримання політичною партією не стало обов’язковою підставою для скасування реєстрації висунутих нею кандидатів.

Таким чином, майже усі запропоновані Урядом проекти спрямовані, в тій чи іншій мірі, на реалізацію плану щодо запровадження безвізового режиму.  Однак внесення таких змін ще аж ніяк не означає скасування віз для українців – оскільки прийняття законів є лише одним критерієм.

А необхідно, щоб закони ще і ефективно реалізовувалися на практиці.

Найбільша проблема для України  - це подолання корупції, і навіть, у новоствореному органові – Національному антикорупційному бюро України, нещодавно виник скандал із одним з його посадовців, який себе призначив «хазяїном» цього органу.  

Також не відповідає очікуванням ЄС і процес формування спеціалізованої антикорупційної прокуратури. З огляду на це, є обґрунтовані сумніви у тому, що Україна у 2016 році зможе таки отримати безвізовий режим з ЄС.

Тобто, роботи попереду ще багато.

Окрім того, потрібно бути реалістами – поки ми не закриємо кордон із РФ, і поки не буде завершена війна на Донбасі, сподіватись на те, що Європа відкриє свої двері для України – не варто. Про це говорять і самі європейські політики. Але це не звільняє нашу державу від обов’язку виконувати спільний План дій. Адже він потрібен в першу чергу самій Україні.