Авторские блоги и комментарии к ним отображают исключительно точку зрения их авторов. Редакция ЛІГА.net может не разделять мнение авторов блогов.
11.11.2017 00:01

Ринки публічних закупівель стають більш закритими?

К.ю.н., вчений секретар Інституту економіко-правових досліджень НАН України

Протекціонізм vs вільна торгівля.

Нещодавно на розгляд Верховної Ради України було внесено проект Закону “Купуй українське, плати українцям” №7206 від 17.10.2017 р., яким передбачено використання публічних закупівель як інструменту для залучення інвестицій та розвитку інновацій з метою стимулювання зайнятості та забезпечення технологічної спроможності вітчизняної промисловості. Проектом передбачено запровадження у загальній оцінці тендерних пропозицій визначати питому вагу критерію місцевої складової у предметі закупівлі не нижчому 20%; підхід визначення показника критерію місцевої складової у предметі закупівлі. Так, на даний показник мають впливати наявність сервісних центрів для обслуговування предмета закупівлі на території України (не застосовується для закупівлі робіт чи послуг), а також коефіцієнт локалізації виробничої собівартості предмета закупівлі, що передбачатиме надання переваги українським виробникам перед учасниками з інших країн. Втім, постає питання щодо відповідності даного проекту міжнародним зобов'язанням, які взяла на себе Україна, у першу чергу в межах Угоди СОТ про державні закупівлі (далі - УДЗ), щодо забезпечення рівного доступу до свого, визначеного у Додатках до Угоди, ринку публічних закупівель як вітчизняних, так і іноземних постачальників з країн-учасниць Угоди, та недискримінаційних умов протягом усього процесу закупівлі.

Втім, не зважаючи на той факт, що основними принципами УДЗ є недискримінація, заборона запровадження преференцій та забезпечення рівного доступу до, визначених Сторонами Угоди, публічних закупівель, деякі країни-члени Угоди зберігають та активно проводять політику із захисту економічних інтересів у межах своїх міжнародних зобов'язань перед СОТ. Сфера охоплення закупівель у межах УДЗ формується кожною країною-претендентом на участь в УДЗ під час ведення переговорів з діючими Сторонами Угоди. У своєму Додатку зі сфери охоплення УДЗ США, Південна Корея, Японія та Канада залишили за собою право виключити з-під дії даної Угоди закупівлі, які здійснюються малими суб'єктами господарювання або суб'єктам господарювання, що належать представникам меншин, тобто право надавати підтримку, яка може включати будь-які форми преференцій.

У США такі політики підтримки у сфері публічних закупівель діють не лише на федеральному рівні. Більшість штатів мають спеціальні програми у сфері публічних закупівель з підтримки суб'єктів господарювання, які відповідають певним ознакам, наприклад, які належать ветеранам або здійснюють виробництво на території штату. Наприклад, у штаті Каліфорнія замовники мають право встановлювати місцевим малим суб'єктам господарювання преференційну поправку у розмірі 5% ціни пропозиції, щоб мати перевагу над постачальниками з інших штатів або країн. При цьому, вимоги для суб'єкта господарювання для того, щоб вважатися малим, є досить жорсткими. Одна з них полягає у необхідності розташування головного офісу у Каліфорнії, а власники малого суб'єкта господарювання мають проживати на території штату.

Штат Індіана активно реалізує ініціативу “Купуй індіанське” і надає під час здійснення публічних закупівель преференцію у розмірі 15% ціни пропозиції індіанським малим суб'єктам господарювання, які відповідають закріпленим у законодавстві критеріям. Крім того, штат надає преференції і іншим суб'єктам господарювання, які відповідають одній із наступних вимог: 1) основним місцем ведення господарської діяльності є штат Індіана; 2) виплачують більшу частину із свого фонду оплати праці жителям штату; 3) мають у більшості своїх працівників жителів штату; 4) мають суттєвий позитивний економічний ефект для штату; 5) здійснюють значні капітальні вкладення у штат. Розмір преференцій залежить від порогових показників, які перевищують закупівлі. Наприклад, преференція у розмірі 5% ціни пропозиції встановлюється для закупівель, які становлять менше 500 тис. дол. США, 3% - для закупівель від 500 тис. до 1 млн дол. США, та 1% - для закупівель від 1 млн дол. США і більше. Згідно з наказом виконавчого департаменту Індіанаполісу має бути докладено всіх можливих зусиль для збільшення закупівель саме у суб'єктів господарювання штату Індіана до 90% всіх закупівель штату, і як сформульовано на офіційному сайті закупівель - ініціатива “Купуй індіанське” ставить за мету для замовників закуповувати 90 центів з кожного долару у індіанських суб'єктів господарювання. При цьому, така політика США не суперечить взятим зобов'язанням у межах УДЗ, адже США вдалося відстояти відповідні положення щодо захисту своїх інтересів у межах Угоди. Відповідно до Додатку США щодо сфери охоплення УДЗ на суб-центральному рівні із 50 штатів включено 37, і для цих штатів у якості виключення зберігається право застосовувати преференції для реалізації програм зі сприяння розвитку бідних територій та суб'єктів господарювання, що належать жінкам, ветеранам-інвалідам тощо.

Південна Корея, як член УДЗ, активно використовує публічні закупівлі в якості інструменту реалізації економічної політики для сприяння розвитку малих та середніх суб'єктів господарювання (далі - МСП), та суб'єктів господарювання, які знаходяться у невигідному становищі, наприклад, що належать жінкам та людям з обмеженим можливостями. У Кореї для МСП існують різні програми з підтримки розвитку та інновацій шляхом отримання відповідних сертифікатів, які надають право на здійснення преференційних закупівель або укладення прямих договорів без застосування закупівельних процедур. Так, відповідний орган у сфері публічних закупівель виділяє шляхом проведення спеціальної оцінки найкращі товари МСП (Excellent Government Supply Products) у визначених категоріях, наприклад, електроніка, будівництво та ін., які дозволено закуповувати шляхом укладання прямих договорів, без проведення конкурентних процедур. Згідно зі ст. 13 Закону “Про спрощення закупівлі продукції, виробленої малими та середніми підприємствами, та про підтримку для розвитку їхніх ринків” з метою створення попиту на продукцію, вироблену за технологіями, розробленими МСП, уряд має затвердити необхідні програми підтримки, зокрема преференційні закупівлі такої продукції.

Крім того, публічні закупівлі у якості засобу державного регулювання економіки використовують не лише дійсні члени УДЗ, але і країни, які знаходяться у активній стадії переговорів з приєднання до Угоди, наприклад Австралія. Нещодавно 1 березня 2017 р. у Австралії було прийнято нові правила із здійснення публічних закупівель (далі - Правила). Уряд Австралії наголошує на тому, що використовує різні засоби для просування економічного росту через публічні закупівлі. Одними із прикладів виступає зобов'язання замовників закуповувати не менше 10% від закупівель за вартістю у малих та середніх суб'єктів господарювання. Згідно з новими вимогами у випадку здійснення закупівель, які перевищують пороговий показник 4 млн дол. США для товарів та послуг і 7,5 млн дол. США - для робіт, замовники зобов'язані враховувати переваги такої закупівлі для економіки Австралії. При цьому наголошується, що ці положення діють у контексті відповідних національних та міжнародних угод, де Австралія виступає стороною, і основними вимогами яких є рівне ставлення до всіх учасників закупівель незалежно від їхнього розміру, місцезнаходження та форми власності. Тобто Австралія не вважає дане положення таким, що суперечить міжнародним зобов'язанням у сфері публічних закупівель.

При цьому, роз'яснювальний документ до законодавчих нововведень зазначає, що переваги для економіки Австралії мають місце, коли закупівля: 1) сприяє раціональному використанню австралійських ресурсів, які в іншому випадку були б недостатньо використаними (наприклад, надати роботу особам, які в іншому випадку були б безробітними; використовувати вільні промислові потужності); 2) підвищує продуктивність (наприклад, використовуючи інновації або більше людей з навичками або спеціальностями, які користуються високим попитом, або якщо закупівля дозволяє розподілити ресурси у галузі, у яких Австралія має порівняльну перевагу). Зростання у розвитку технологій, які підвищують продуктивність праці, також має відношення до економічних переваг у таких питаннях як: 1) заходи, пов'язані з науково-дослідною роботою та інвестиціями; 2) передача технологій австралійським підприємствам; 3) участь місцевої робочої сили (корінних жителів); 4) використання товарів та послуг суб'єктів господарювання, які надають послуги особам з обмеженими можливостями; 5) стажування та практичне навчання у сферах, де не вистачає кваліфікованих кадрів; 6) позитивний вплив на міжнародну конкурентоспроможність постачальника (наприклад, через інноваційність продукції).

Для ефективності має оцінюватися лише безпосередній вплив на австралійську економіку. Наприклад, державні замовники можуть враховувати лише економічний вплив від найму на роботу безробітних людей, а не другорядний ефект, коли вже зайняті люди купують додаткові товари та послуги, оскільки вони працюють. Вже під час планування державні замовники мають оцінити, яким чином закупівля позитивно вплине на економіку Австралії, яку інформацію необхідно зібрати для проведення оцінки. Позитивний вплив або переваги для економіки Австралії виступатиме одним із критеріїв оцінки пропозиції поряд з іншими критеріями, такими як ціна, якість товарів та послуг, відповідність меті, захист навколишнього середовища тощо.

ЄС вже висловив свою критику даних поправок до законодавства Австралії із закупівель, направивши запит, у якому закликає до перегляду Правил. У ньому зазначається: “Зважаючи на важливість Правил закупівель Австралії, ЄС вважає, що вкрай важливо забезпечити їх відповідність вже діючим і майбутнім міжнародним зобов'язанням Австралії, оскільки ЄС стурбований тим, що застосування такого критерію як позитивний ефект для економіки може застосовуватись дискримінаційним чином по відношенню постачальників з ЄС. ЄС вважає, що основний тягар доказів для оцінки того, коли закупівля принесе користь австралійській економіці, лягає на учасників торгів. Видається, що вимога про оцінку позитивного ефекту для економіки Австралії суперечить ст. IV (1) УДЗ, яка передбачає загальну вимогу про недискримінацію”.

При цьому, у ЄС також з'являються певні протекціоністські настрої. Наприклад, у передвиборчій кампанії своєї партії Емануель Макрон включив розділ “Захист від глобалізації”, де описуються його погляди на майбутню торговельну політику ЄС. Серед заходів, спрямованих на захист інтересів ЄС, пропонується прийняти Закон “Купуй європейське” (Buy European Act), який передбачає резервування європейських публічних закупівель, зокрема щодо залізничних та інфраструктурних проектів, для суб'єктів господарювання, що мають принаймні половину їхнього виробництва у ЄС. Прийняття даного акту йде у розріз із взятими ЄС зобов'язанням у межах УДЗ, згідно з якою країни-члени Угоди мають забезпечувати режим для товарів, робіт та послуг, які походять з країн-учасниць, не менш сприятливий, ніж надається вітчизняним. Втім, ЄС все одно намагається забезпечити захист своїх інтересів на ринках публічних закупівель інших країн. Так, розглядається питання щодо прийняття розробленого ще у 2012 р. та переглянутого у 2016 р. спеціального Інструменту щодо міжнародних закупівель, який дозволяє Європейській комісії ініціювати всебічне та відкрите розслідування випадків дискримінації суб'єктів господарювання ЄС на ринках публічних закупівель інших країн. Необхідність розроблення даного Інструменту ЄС обґрунтовує відсутністю чесних правил на ринках публічних закупівель деяких країн. Половина світового ринку публічних закупівель є закритим через протекціоністські заходи, і ця частка лише збільшується. Зокрема, ринок закупівель Китаю взагалі залишається майже повністю закритим для іноземних постачальників.

У випадку виявлення дискримінаційних обмежень щодо товарів, робіт та послуг ЄС Європейська комісія може запросити відповідну країну розпочати консультації з приводу відкриття ринку публічних закупівель. Якщо країна, що застосовує дискримінаційні заходи, є стороною УДЗ або уклала торговельну угоду з ЄС, яка включає положення про закупівлі, Європейська комісія має дотримуватись механізмів консультацій або процедур врегулювання суперечок, встановлених у цих домовленостях, але тільки щодо закупівель, які охоплюються зазначеними угодами.

Якщо консультації не призводять до значних покращень у тендерних можливостях для постачальників з ЄС, Європейська комісія може застосувати новий інструмент, а саме: заходи з коригування ціни пропозиції, яка подана учасником з країни, що застосовує дискримінаційні практики, або пропозиції, що включає товари або послуги, які походять з такої країни. Це у свою чергу може позбавити учасників конкурентної переваги у порівнянні з іншими учасниками. Дане цінове корегування застосовується до закупівель, вартість яких дорівнює або перевищує 5 млн євро без урахування податку на додану вартість і тільки на етапі оцінки пропозиції, тому пропозиція учасника з країни, до якого було застосовано цінове покарання, не усувається від подальшої участі у закупівлі і може бути визнаний переможцем закупівлі, якщо незважаючи на такі корегування, його пропозиція все одно залишається конкурентною. Для уникнення використання даного інструменту треті країни мають припинити свою дискримінаційну практику.

Крім того, цікавою є практика деяких країн, яка дуже рідко згадується у літературі та засобах масової інформації, з реалізації соціально-економічних програм через систему публічних закупівель, зокрема шляхом прийняття закону, який вимагає, щоб роботодавці, які отримують договір про публічні закупівлі, забезпечували виплату своїм працівникам з повним робочим днем певний рівень заробітної плати, який є достатнім для забезпечення себе і своїх родин. У США рівень такої заробітної плати може варіюватися серед штатів, які таку програму реалізують. Наприклад, у штаті Каліфорнія це правило розповсюджується на договори із публічних закупівель робіт, і ставка заробітної плати за годину визначається Департаментом промисловості залежно від виду робіт та місця їх проведення.

З метою забезпечення чесних умов праці спеціальні правила були прийняті у Шотландії, згідно з якими замовники мають вирішувати, як вони можуть забезпечити виплату роботодавцями мінімальної заробітної плати за допомогою механізмів закупівель, що викликало значні дискусії та певну критику з боку Європейської комісії. Втім, учасники, які бажають брати участь і перемагати у публічних закупівлях, мають слідувати чесним практикам та умовам праці, наприклад, у першу чергу забезпечувати виплату мінімальної заробітної плати, не використовувати, де у цьому немає необхідності, контракти, за якими роботодавець не гарантує щоденну зайнятість і оплачує тільки фактично відпрацьовані години (zero-hours contract) та ін. Тобто постачальники для державних замовників Шотландії повинні мати можливість продемонструвати, що вони впровадили і використовують практики з чесних умов праці для всіх працівників, які беруть участь у виконанні договору про закупівлю. Потребує додаткового дослідження, як такі вимоги можуть вплинути на потенційних учасників з України.

Таким чином, короткий аналіз законодавства зарубіжних країн дає змогу зробити висновок про широке застосування протекціоністських практик та практик захисту економічних інтересів навіть у межах міжнародних зобов'язань з лібералізації ринків публічних закупівель.


Если Вы заметили орфографическую ошибку, выделите её мышью и нажмите Ctrl+Enter.
Последние записи
Контакты
E-mail: blog@liga.net