Конституція України: потрібна нова ідеологія правосуддя (ч. 2)

/Продовження. Початок (частина 1) цієї статті була надрукована 05.08.2012/

Аналіз статті Ю.Р. Мірошниченка «Верховенство права як принцип контролю за додержанням конституційної процедури»

      Перше, що кидається в очі, це назва статті – «Верховенство права як принцип контролю за додержанням конституційної процедури».
      Здавалося б, в статті з такою назвою мова повинна вестись про принцип верховенства права. При цьому, цей принцип мав би розглядатись не як загальноправовий (яким він насправді є), а як якійсь спеціальний принцип контролю (в даному випадку – контролю за додержанням конституційної процедури).
      Але про принцип верховенства права згадується лише на початку та в кінці статті, через що назва статті не відповідає її змісту. Складається враження, що згадка про принцип верховенства права в даній статті, це така собі данина моді – формулювати свої аргументи з обов’язковою «прив’язкою» до цього принципу, підкреслюючи тим самим, що ці аргументи розкривають або доповнюють принцип верховенства права, походять від нього.
      У вступній частині автор розмірковує над неоціненністю та важливістю принципу верховенства права, і тут же дає йому доволі суперечливе визначення: «…Цей принцип передбачає, що у правовій державі має панувати закон, а не інтереси осіб, які в певний момент наділені владою: функції держави полягають у регулюванні відносин між усіма суб'єктами права на основі закону. Отже, верховенство права насамперед - це «панування права в суспільстві».
      Суперечливість такого визначення полягає в тому, що спочатку автор пов’язує принцип верховенства права з панування закону, а в кінці визначення - з пануванням права. Виходить, Мірошниченко Ю.Р.  не розрізняє поняття «право» і «закон», що характерно для радянської правової ідеології. Зауважу, що сприйняття понять «право» і «закон», як синонімів, завжди вигідно провладній політичній силі, що має більшість у парламенті, оскільки в цьому випадку можна нав’язувати народу України свою волю у формі законів і, водночас, видавати цю волю за право.
      Завершується вступна частина статті не менш суперечливим твердженням, що: «…Принципи правової держави і верховенства права взаємопов'язані, спільною ознакою їх є верховенство Конституції.».
За логікою права, кожний правовий принцип, закріплений в Конституції та законах, є виразом окремої правової ідеї, оформленням цієї ідей в нормах законодавства. А кожна правова ідея є окремою, змістовно цілісною правовою субстанцією. Наприклад, принцип верховенства права є виразом правової ідеї про те, що саме право, як соціальний регулятор (а не свавільні інтереси осіб, що при владі), має стати змістом законів, виражатись та проявлятись через закони, бути верховенним по відношенню до свавілля влади; принцип верховенства конституції є виразом правової ідеї про те, що діяльність держави має спрямовуватись, передусім, на утвердження та забезпечення прав і свобод людини, зазначених в конституції; принцип верховенства прав і свобод людини є виразом правової ідеї пріоритету норм, що визначають права і свободи людини, над іншими нормами законодавства тощо.
      Через це, один правовий принцип ніяк не може бути «спільною ознакою» іншого правового принципу, як не може бути одна правова ідея складовою іншої правової ідеї. Кожна з правових ідей є змістовно окремою, є носієм окремого правового змісту.
      Далі автор стверджує, що «…Принцип верховенства права, закріплений частиною першою статті 8 Конституції України …реалізується в спорідненому принципі верховенства конституції. … принципи правової держави і верховенства права в Україні забезпечують принцип верховенства конституції …». Тут повторюється та ж сама плутанина: не може один правовий принцип реалізовуватись в іншому правовому принципі або забезпечуватись іншим правовим принципом, оскільки реалізація правових принципів здійснюється  через норми, які містяться, передусім, в звичайних законах !
      Після цього, автор наводить визначення принципу верховенства Конституції України, визначаючи його як відповідність нормам Конституції всіх нормативно-правових актів та дій посадових осіб, та вказує на те, що цей принцип забезпечується особливим порядком її (Конституції) прийняття і внесення до неї змін. В даному випадку, як на мене, Мірошниченко Ю.Р. підмінює принцип верховенства Конституції вимогами щодо її (Конституції)дотримання. Справжній зміст цього принципу набагато ширший та полягає, передусім, в тому, що реалізація закріплених в Конституції положень є єдиною метою існування та діяльності держави. Конституцію не можна зводити до такого собі головного та верховенного нормативно-правового акту, за дотриманням якого має слідкувати держава, як це було за радянських часів.
      Далі в своїй статті автор вдається до аналізу системи і механізмів правового захисту та охорони конституції та стверджує, що «…охорона конституції здійснюється, зокрема, законодавцем шляхом встановлення в самій конституції та інших законах системи методів та засобів попередження, припинення і виявлення порушень конституції, засобів захисту з метою забезпечення дії принципів і норм конституції та притягнення винних у таких порушеннях до відповідальності». На думку Мірошниченка Ю.Р., завданням охорони Конституції є контроль за конституційною правомірністю дій суб’єктів права. Розвиваючи цю ідею, автор зводить охорону конституції до конституційного контролю у двох формах – загального (політичного) та спеціального. Загальним (політичним) конституційним контролем автор називає втручання вищестоящих органів державної влади та місцевого самоврядування у діяльність нижчестоящих шляхом скасування або призупинення їх незаконних актів. Що є спеціальним конституційним контролем, автор прямо не називає. Проте, з контексту окремих висловлювань можна зрозуміти, що під спеціальним конституційним контролем Мірошниченко Ю.Р. розуміє діяльність КСУ як єдиного спеціалізованого органу конституційної юрисдикції. На його думку, повноваження КСУ як конституційного контрольного органу випливають з  того ж принципу верховенства Конституції України.
      Після цього, автор переходить безпосередньо до конституційного контролю, який здійснює КСУ. Зокрема, наступним конституційним контролем автор називає повноваження КСУ, визначені ст. 150 Конституції України (відповідність законів та підзаконних актів Конституції України, офіційне тлумачення законів та Конституції України тощо) відносно чинних нормативно-правових актів, а  повноваження КСУ, визначені ст. 159 (щодо надання висновку про відповідність законопроекту ст. ст. 157,158 Конституції України ) – попереднім (превентивним) конституційним контролем.
      Розмірковуючи над роллю КСУ в процесі внесення змін до Конституції України, Мірошниченко Ю.Р. зазначає, що порядок прийняття Конституції України та внесення до неї змін є одним з основних елементів її (Конституції) верховенства. Як і попередні автори збірки, Мірошниченко Ю.Р. стверджує, що прийняття змін до Конституції України без референдуму ставить під сумнів її легітимність з підстав статті 5 Конституції України.
      Далі автор аналізує таке поняття, як стабільність Конституції України, розуміючи його як забезпечення високого ступеня усталеності конституційних норм. Продовжуючи тему стабільності Конституції, Мірошниченко Ю.Р. зазначає, що спеціальнийпорядок внесення змін до Конституції покликаний забезпечити її стабільність як Основного Закону держави, а дотримання такого порядку обумовлює ступінь легітимності закону про внесення змін до Конституції України. На думку автора, саме КСУ, як суб’єкт спеціального конституційного контролю, покликаний здійснювати нагляд за дотриманням ВРУ конституційної процедури, а висновок КСУ на законопроект про внесення змін до Конституції України є вимогою цієї процедури та елементом захисту конституційного ладу. При цьому, за версією автора, гарантією стабільності Конституції України виступає превентивний (попередній) контроль, що здійснюється КСУ на предмет відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України статтям 157 та 158 Конституції України а, недодержання цієї умови є порушенням засад конституційного ладу.
      Після цього, автор концентрує увагу читача на механізмі протидії ситуації, коли до Конституції України внесені зміни у зв’язку порушенням процедури. Таким механізмом, на думку автора, є здійснення КСУ наступного конституційного контролю, який покликаний забезпечити захист Конституції України від неконституційних та нелегітимних змін. При цьому, автор привертає увагу на те, що Конституція України не містить застережень щодо правомочності здійснення КСУ наступного конституційного контролю щодо законів про внесення змін до Конституції України. В обґрунтування такої правомочності, Мірошниченко Ю.Р. посилається на рішення КСУ від 26 червня 2008 року № 13-рп/2008 (справа про повноваження Конституційного Суду України) під час розгляду Закону України «Про внесення зміни до розділу IV "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Конституційний Суд України"», яким КСУ установив, що відсутність судового контролю за процедурою розгляду та ухвалення законів про внесення змін до Конституції України може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачені Основним Законом України.
       Підсумовуючи статтю,  автор натякає на те, що прийняття Закону № 2222 є, по суті, зловживанням права з боку законодавчої влади, а будь-які дії держави та її органів щодо внесення змін до Конституції України з порушенням вимог розділу XIII Конституції України є неконституційними. Що стосується КСУ, то автор всіляко підтримує його правомочність розглядати конституційні подання на предмет дотримання належної конституційної процедури.
      Як і попередні автори збірки, Мірошниченко Ю.Р. стверджує, що КСУ прийняв доленосне для України рішення № 20-рп/2010 від 30.09.2010р., яке не може не позначитися на всій конституційно-правовій системі держави; воно є визначальним для захисту прав і свобод громадян, адже при його ухваленні КСУ фактично підтвердив неможливість про внесення змін до Конституції України без перевірки їх на відповідність Конституції, що є складовим елементом принципів правової держави і верховенства права.

       Висновок по статті
      Як на мене, автору не вдалось довести зв'язок  конституційного контролю з принципами верховенства права та верховенства Конституції. Воно й не дивно, бо не можна зв’язати те, що природно не зв’язується.
      Якщо ж не брати до уваги суперечливі судження автора щодо вищезгаданих загальноправових принципів на початку статті, то можна стверджувати, що автор доволі чітко та послідовно виклав свої доводи і аргументи на підтримку рішення № 20-рп/2010. Розпочавши з питань системи і механізмів правового захисту та охорони Конституції, Мірошниченко Ю.Р. послідовно перейшов до конкретних питань конституційного контролю у діяльності КСУ, зокрема, наступного конституційного контролю, як механізму протидії порушенням процедури внесення змін до Конституції України.
       Проте, це не означає, що викладені автором доводи і аргументи є юридично бездоганними і правильними. Їх критика буде наведена нижче.

Аналіз статті Кампо В.М. і Овчаренка В.А.
«Доктринальні аспекти контролю за додержанням конституційної процедури»

      Стаття розпочинається зі своєрідного екскурсу в історію українського конституціоналізму. Мова йдеться про те, що починаючи з XVII століття  український конституціоналізм пройшов низку цивілізаційних етапів розвитку, наводиться характеристика цих етапів.
       Після цього, автори переходять до характеристики реального українського конституціоналізму та зосереджують увагу на ролі КСУ в цьому процесі. Особлива увага приділяється діяльності КСУ при здійсненні конституційного контролю за додержанням парламентом процедури внесення змін до конституції України. Зокрема, зазначається, що КСУ наділений двома видами повноважень у сфері контролю: правом попереднього конституційного контролю (ст. 159 Конституції України) та правом наступного конституційного контролю (ст. 152 Конституції України). При цьому, правомочність КСУ здійснювати наступний конституційний контроль автори вважають специфікою українського конституціоналізму, що стало можливим «… через жорстку систему поділу влади, брак порозуміння й довіри між вищими органами державної влади.».
      Загалом, Кампо В.М. та Овчаренко В.А. стверджують, що питання конституційного контролю потребує ґрунтовної наукової розробки, а сучасна наукова література висвітлює лише окремі аспекти цієї теми.

      Далі автори зосереджують увагу на деяких методологічних моментах, пов’язаних з вивченням питань конституційного контролю, що здійснюється КСУ. В цьому ракурсі аналізується рішення КСУ від 26 червня 2008 року № 13-рп/2008 (справа про повноваження Конституційного Суду України) під час розгляду Закону України «Про внесення зміни до розділу IV "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Конституційний Суд України"». Кампо В.М. та Овчаренко В.А. зазначають, що цим рішенням КСУ «…визнав неконституційними законодавчі обмеження свого права здійснювати контроль за законами про внесення змін до Конституції. Суд мотивував своє рішення тим, що «за Конституцією України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Сулу України щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції (стаття 159). Як зазначалося, у такий спосіб Конституційний Суд України здійснює попередній (превентивний) контроль за змістом законопроекту про внесення змін до Конституції України до його прийняття Верховною Радою України (на стадії підготовки законопроекту до розгляду)». Через це, саме КСУ «…повинен здійснювати наступний конституційний контроль і щодо закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою його розгляду та ухвалення, визначеною у розділі ХІІІ цієї Конституції, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України.»
       Таким чином, автори дійшли висновку, що «…ще у 2008 році, а не в 2010 році, як дехто думає, Конституційний Суд визнав себе компетентним (зверніть увагу: КСУ сам себе визнав компетентним; виділення моє  – В.Б.) та заклав правові позиції щодо вирішення справ, пов'язаних з контролем конституційності процедури розгляду, ухвалення або оприлюднення законів про внесення змін до Конституції України.». На цей вислів варто звернути особливу увагу. Забігаючи трохи вперед, зауважу, що саме з рішення № 13-рп/2008 від 26 червня 2008 року, КСУ почав підмінювати конституційне правосуддя конституційним контролем. Детальніше про це буде сказано нижче.
       Кампо В.М. та Овчаренко В.А. згадують ще один документ КСУ - ухвалу Конституційного Суду України № 6-у/2008 від 05.02.2008р. «Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням 102 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України „Про внесення змін до Конституції України", Закону України „Про внесення зміни до розділу IV „Прикінцеві та перехідні положення" Закону України „Про Конституційний Суд України"».
В цій ухвалі КСУ зазначив, що «…Положення закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності стають невід'ємною складовою Конституції України - окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію. З набуттям чинності Законом № 2222-ІV його положення, оскаржені суб'єктом права на конституційне подання, є фактично положеннями Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., № 30, ст. 141), яка діє в редакції Закону № 2222-ІV.»
      Автори не погоджуються з таким висновком, вважають, що причина прийняття цієї ухвали обумовлена «… відсутністю теоретичних розробок цієї теми, прихильністю частини суддів Конституційного Суду України до доктрини суверенітету парламенту, новизною практики конституційного контролю за додержанням процедури конституційних змін і відсутністю відповідного досвіду вирішення питань даної категорії справ.».
       Коли ж приймалось рішення № 20-рп/2010, то, на думку авторів, КСУ вже здобув необхідний досвід та «…був добре підготовлений до виконання свого конституційного обов'язку.».
       Отже, за твердженням Кампо В.М. та Овчаренка В.А., в рішенні № 20-рп/2010 «…сформовано загальний принцип права, згідно з яким закон про внесення змін до Конституції України, як і будь-який інший закон, повинен відповідати вимогам конституційно встановленої процедури розгляду його проекту, ухвалення, підписання та оприлюднення», і це не обмежує право парламенту прийняти зміни до Конституції України, але тільки за умови додержання належної конституційної процедури, яка є складовою принципу верховенства права.
       Далі в статті міститься суто науковий аналіз різних доктринальних підходів щодо питання допустимості здійснення конституційного контролю за додержанням парламентом процедури внесення змін до Конституції. Зокрема, зазначається, що відмінності між цими підходами зумовлені існуванням в конституційному праві двох різних наукових доктрин – доктрини конституційної держави і доктрини народного суверенітету. Зміст доктрини конституційної держави зводиться до того, що конституційний контроль є необхідним, оскільки відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у держав. Прихильники протилежної за змістом доктрини суверенітету парламенту стверджують, що закони про внесення змін і доповнень до Конституції, прийняті парламентом, не можуть бути об'єктом наступного конституційного контролю, адже вони фактично стають складеною конституції, а її положення не можуть бути предметом такого контролю. Отже, наукова дискусія триває.
        Що стосується авторів, то вони відстоюють позиції доктрини конституційної держави та наводять низку аргументів на її підтримку. В той же час, вони визнають, що « …вирішення питань, пов’язаних з конституційним контролем за додержанням парламентом України належної процедури внесення змін до Конституції, потребує нових наукових зусиль».
        У підсумку, Кампо В.М. та Овчаренко В.А. стверджують, що незалежно від того, як буде оцінене рішення КСУ, воно «…сприяло розв’язанню вагомої конституційно-правової проблеми і фактично дало поштовх новому етапу конституційної модернізації …» та пропонують вжити певних наукових та законотворчих заходів на підтримку та розвиток конституційного контролю за додержанням належної процедури внесення змін до Конституції.

       Висновок по статті
      Стаття, без сумніву, змістовна. Але її зміст зведений до суто теоретичного обґрунтування необхідності та корисності конституційного контролю, зокрема, наступного конституційного контролю. Зосередившись на теоретичних доктринах, автори не помітили, як самі ж вказали, що КСУ сам себе призначив компетентним у здійсненні конституційного контролю. А це пряме порушення ч. 2 ст. 19 Конституції України.
      Загалом, викладені міркування авторів зрозумілі, але погодитись з ними не можна, і тому вони будуть піддані критиці.

Ідея збірки і чотири  твердження

      Проаналізувавши зміст кожної зі статей збірки, можна достеменно стверджувати, що у них одна спільна ідея, яку доречно сформулювати так: рішення КСУ № 20-рп/2010 від 30.09.2010р. є правовим, важливим, корисним та необхідним для українського суспільства. Це і є ідеєю самої збірки.
        В той же час, для цілей критики, таке формулювання не підходить, оскільки є дуже загальним. Через це, ідею збірки слід максимально конкретизувати.
      Як на мене, конкретизацію ідеї збірки можна запропонувати у вигляді чотирьох тверджень, які хоч і не містяться в текстах самих статей збірки, але прямо випливають з їх змісту.
       Перші два твердження напряму пов’язані з конституційним контролем. Їх можна сформулювати так:
       а) Конституційний контроль є легітимним правовим інститутом, який повинен існувати, розвиватись та реалізовуватись в ході правозастосовчої діяльності різних державних органів.

      б) Здійснення конституційного контролю є легітимним та невід’ємним завданням КСУ, яке він має право та зобов’язаний виконувати.

      Інші два твердження мають безпосереднє відношення до рішення № 20-рп/2010. Їх можна сформулювати так:
      в) КСУ цілком підставно та правомірно встановив те, що у даній справі конституційному контролю підлягає не зміст Закону N 2222, а процедура його розгляду та ухвалення.

     г) Рішення КСУ № 20-рп/2010 від 30.09.2010р. є величезним надбанням українського конституціоналізму.

     Власне, ці твердження і стали предметом безпосередньої критики у даній роботі. Переконаний: кожне твердження походить від радянської правової ідеології та радянського правозастосовчого підходу, і тому є хибним та шкідливим для українського конституціоналізму. Нижче пропоную ознайомитися зі спростуваннями кожного з цих тверджень.

(ДАЛІ  БУДЕ)