Законопроект про правотворчу діяльність: факти невідповідності Конституції

В статті наводяться факти, які свідчать про невідповідність проєкту Закону про правотворчу діяльність (реєстраційний № 5707 від 25.06.2021р.) Конституції України

25 червня 2021 року 195 народних депутатів зареєстрували проєкт Закону про правотворчу діяльність за № 5707 (надалі – законопроєкт)

Як зазначено в ч. 1 ст. 1 законопроекту, цей Закон спрямований на визначення засад та порядку здійснення правотворчої діяльності в Україні, зокрема принципів правотворчої діяльності та регулювання відносин, пов’язаних із її плануванням, розробкою, прийняттям (виданням) та реалізацією нормативно-правових актів.

Під правотворчою діяльністю в цьому законопроєкті розуміється діяльність з планування, розробки проекту нормативно-правового акта (його концепції) та прийняття (видання) нормативно-правового акта, метою якої є правове врегулювання та/або охорона суспільних відносин. (ч. 1 ст. 2 законопроєкту)

Визначається і поняття нормативно-правового акта. Нормативно-правовий акт – це офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий) суб’єктом правотворчої діяльності, який встановлює, змінює, зупиняє, відновлює чи припиняє норму (норми) права у встановленому Конституцією та законами України порядку (ч. 2 ст. 8 законопроєкту).

Отже, автори законопроекту фактично зводять правотворчу діяльність до формування (створення) офіційних письмових документів, якими є нормативно-правові акти.

І хто ж їх створює?

Відповідь на це питання міститься у  ч. 2 ст. 4 законопроекту. Зокрема, під суб’єктами правотворчої діяльності у цьому Законі слід розуміти органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи та інші суб’єкти, наділені законом повноваженнями щодо прийняття (видання) нормативно-правових актів, а саме:

1) Верховна Рада України;

2) Президент України;

3) Кабінет Міністрів України;

4) міністерство;

5) інші державні органи (наводиться перелік цих органів – прим. моя), яким відповідно до закону надано правотворчі повноваження;

6) Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства Автономної Республіки Крим;

7) голови місцевих державних адміністрацій;

8) органи місцевого самоврядування;

9) органи професійного самоврядування (саморегулівні), яким відповідно до закону надано повноваження суб’єктів правотворчої діяльності.

І хоч в законопроєкті наявна стаття 5 з назвою «Правотворчі повноваження та їх делегування», але визначення поняття «правотворчі повноваження» відсутнє.

Отже, за цим законопроєктом, творцями нормативно-правових актів (читай – творцями права, бо діяльність ж правотворча), є вищезазначені державні органи та органи місцевого самоврядування, які мають владні повноваження. Іншим же учасникам правотворчої діяльності автори законопроекту відводять більш скромні ролі у ієрархії правотворців: тим, хто бере участь у правотворчому процесі і виконує функції наукового, експертного, консультативного, технічного та інших видів забезпечення правотворчого процесу відводиться роль так званих суб’єктів забезпечення правотворчої діяльності (ч. 4 ст. 4 законопроєкту); ну а громадянам України та всім тим, на кого вплине прийняття (видання) нормативно-правового акта,  відводиться роль так званих  заінтересованих осіб (ч. 5 ст. 4 законопроєкту).

Наскільки конструкція  «учасниками правотворчої діяльності є суб’єкти правотворчої діяльності, суб’єкти забезпечення правотворчої діяльності та заінтересовані особи» виправдовує себе – це окреме питання, яке потребує відповіді.

В цій же статті я хотів би проаналізувати те, наскільки буква цього законопроекту відповідає Духу Конституції України в частині правомірності (конституційності) задіяння  терміну «правотворча діяльність» та похідних від нього термінів, як то «учасники правотворчої діяльності», «суб’єкти правотворчої діяльності», «правотворчі повноваження» тощо.

На моє переконання, про очевидну невідповідність цього законопроєкту Конституції України (в частині задіяння  терміну «правотворча діяльність» та похідних від нього термінів) свідчать норми таких статей:

1)  частина 2 статті 2 законопроєкту з назвою «Правотворча діяльність та її правові засади»: 

"Правотворча діяльність в Україні регламентується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України та підзаконними нормативно-правовими актами"

Це не відповідає дійсності, оскільки правотворча діяльність не регламентується Конституцією України. Зокрема, в Конституції України відсутня згадка про правотворчу діяльність. І навіть натяку на таку діяльність немає.

За такого стану немає підстав стверджувати, що Конституція України хоч якимось чином регламентує правотворчу діяльність.

2) пункт 1 частини 1 статті 3 законопроєкту з назвою «Принципи правотворчої діяльності»: 

"Правотворча діяльність здійснюється відповідно до таких принципів:1) принцип верховенства Конституції України – правотворча діяльність здійснюється виключно відповідно до положень Конституції України"

Конституція України не містить положень, відповідно до яких здійснюється правотворча діяльність, оскільки про таку діяльність в Конституції взагалі не йдеться.

3) частина 1 статті 5 законопроєкту з назвою «Правотворчі повноваження та їх делегування»: 

"Суб’єкти правотворчої діяльності здійснюють її на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України."

Ні підстав, ні повноважень суб’єктів правотворчої діяльності (як і переліку цих суб’єктів), ні способів здійснення правотворчої діяльності Конституція не визначає.

Дивно і те, що формуючи цей законопроект, його автори не дотримуються тих положень, які в ньому прописали. Прикладом є частина 2 статті 18 законопроєкту з назвою «Мова і стиль нормативно-правового акту»: 

"Терміни, що вживаються у тексті нормативно-правового акта, мають відповідати термінології Конституції України, цього Закону, нормативно-правових актів вищої юридичної сили."

Слово «правотворча» означає «творити право». В тексті Конституції не так багато виразів зі словом «право» (правова держава, верховенство права, права людини і громадянина, конституційні права тощо). Але вирази зі словами «право» і «творити», «право» і «творчість», «право» і «діяльність» відсутні.

Натомість, термінологія Конституції України містить вирази, які опосередковано вказують на те, що Верховна Рада України здійснює законопроектну роботу (ч. 1 ст. 89 Конституції України), законодавчу діяльність (ст. 6, ст. 75 Конституції України); визначаються суб’єкти законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України).

На жаль, в наукових статтях часто висловлюються думки про те, що правотворча і законотворча діяльності є синонімами; що законотворчість  є вужчим поняттям, ніж правотворчість, оскільки стосується лише ухвалення законів, а правотворчість охоплює процес прийняття як законів, так і інших нормативно-правових актів; що правотворчість є формою владно-вольової діяльності держави і здійснюється задля створення нормативно-правового акта.  Навіть висловлюється думка про те, що Верховна Рада України, як єдиний законодавчий орган, уповноважена провадити законотворчу діяльність, а представники виконавчої гілки влади – правотворчу.

На мою думку, такі позиції науковців не сприяють розмежуванню права і закону. А без такого розмежування неможлива реалізація принципу верховенства права, який закріплений в ст. 8 Конституції України.

Також за таких наукових позицій втрачається і сенс в існуванні права, як суспільного регулятора, який через своє верховенство над законами і підзаконними актами держави блокує свавілля держави, яке остання чинить шляхом прийняття неправових законів та підзаконних актів, - таких, що порушують права і свободи людини.

І що ж буде, коли органи державної влади на місцевого самоврядування де-факто стануть творцями права? Це одне і те саме, що приміром правопорушники будуть обіймати посади в органах правопорядку!

Отже, антиконституційність законопроєкту про правотворчу діяльність є очевидною, у зв’язку з чим авторам законопроекту варто відмовитись від використання терміну «правотворча діяльність» та похідних від нього, замінивши його та термін «законодавча діяльність», який прямо випливає зі змісту Конституції України та відповідає її термінології.

До речі, подібні законопроєкти депутатів минулих скликань мали назви «Про нормативні правові акти в Україні» (1997 рік), «Про закони і законодавчу діяльність» (2005 рік), «Про нормативно-правові акти» (2010 рік). І правотворча діяльність в них не згадувалась.