Пристрасті за оператором. Частина перша

Законодавче запровадження інституту "уповноваженого економічного оператора" відбулося ще в березні 2012 року в результаті прийняття Митного кодексу України Верховною Радою сьомого скликання.

Саме в березні 2012 року до Митного кодексу України було внесено цілу Главу 2, яка повністю присвячена уповноваженому економічному оператору. І незважаючи на те, що цей Митний кодекс був введений в дію з 01 червня 2012 року, станом фактично на кінець 2019 року інститут УЕО не був запроваджений та реалізований. 

Інкубаційний період

Не будемо розбиратись у причинах такого тривалого «інкубаційного» періоду УЕО в українських реаліях. Думки експертів з цього приводу різні. Одні висловлюють думки про загальну недосконалість законодавчого регулювання діяльності УЕО на рівні Митного кодексу України редакції 2012 року та говорять про те, що переваги та спрощення, що надавались у Митному кодексі редакції 2012 року, були нецікавими для економічних операторів. Другі акцентують увагу на небажанні та неготовністі Міністерства фінансів України зразка 2012 року, на який було фактично покладено функції із законодавчого забезпечення реалізації державної митної справи, забезпечити розробку та затвердження низки підзаконних актів та практичних механізмів реалізації положень щодо УЕО. А можливо, і не встигли у зв’язку зі створенням Міндоходів і передачею всіх функцій із формування державної митної політики до цього центрального органу виконавчої влади. Треті говорять про повний інституційний розвал митниці в результаті поглинання її податковою складовою в «міцних обіймах» Міндоходів, у тому числі – щодо спроможності митниці в складі Міндоходів розробити необхідні підзаконні акти та практичні механізми для забезпечення практичної реалізації положень щодо УЕО. Саме ж Міндоходів у травні 2014 року було реформовано в Державну фіскальну службу України. При цьому виконання таких функцій, як формування державної митної політики, в тому числі – формування законодавчої бази для забезпечення, було вкотре покладено на Міністерство фінансів України.  

В цьому контексті якось замовчується роль та місце Міністерства фінансів як органу в запровадженні інституту УЕО.

Першим законопроектом щодо АЕО, що був поданий Кабінетом Міністрів України за ініціативою Міністерства фінансів України до Верховної Ради VIII скликання, був законопроект №4777, зареєстрований 3 червня 2016 року та включений до порядку денного 3 жовтня 2017 року.

В період з червня 2016 року по жовтень 2017 року Комітет з питань податкової та митної політики наполегливо намагався працювати з Міністерством фінансів України з метою пошуку законодавчо визначених шляхів для можливого врахування численних зауважень членів комітету до поданого законопроекту. Можу констатувати, що, на жаль, співпраці не вийшло. Керівництво Мінфіну, а особливо Міністр фінансів Олександр Данилюк, не дослухалось до позиції членів Комітету, та, як результат, на своєму засіданні 21 червня 2017 року Комітет рекомендував повернути законопроект на доопрацювання суб’єкту права законодавчої ініціативи, тобто Кабміну (Мінфіну). Основною та визначальною причиною такої позиції членів Комітету було те, що проектом було передбачено надання спеціальних спрощень виключно уповноваженим економічним операторам, тоді як відповідно до митного законодавства ЄС спеціальні спрощення, що надаються уповноваженим економічним операторам, є лише частиною загальної системи спеціальних митних спрощень, для отримання багатьох з яких мати статус УЕО не обов’язково. 

Перший «млинець» від Мінфіну

Я навмисно акцентую увагу саме на цьому ключовому аспекті критичних зауважень з боку членів Комітету з питань податкової та митної політики ВРУ щодо впертого, починаючи з 2016 року, нав’язуваного Мінфіном та Кабміном принципу надання спеціальних спрощень при здійсненні митних процедур виключно в форматі «АЕО із системою спеціальних   спрощень», а не «система спеціальних спрощень із АЕО», тобто АЕО як виключно складовий елемент загальної системи спрощень, якому переваги надаються «пакетом». Тобто мала місце принципова незгода членів Комітету з позицією Мінфіну та Кабміну щодо фактичної монополізації права на отримання спеціальних спрощень при здійсненні митних процедур та, відповідно, небажання Мінфіну та Кабміну дослухатись до абсолютно об’єктивної позиції членів Комітету, які відверто висловлювали свою позицію. Крім того, викликала занепокоєння так звана «інсайдерська» інформація щодо спроб лобіювання окремими суб’єктами підприємницької діяльності прийняття цього закону саме у вигляді «монополії на митні спрощення», з яких найбільш «смачною» виглядала реалізація права на автоматичне застосування методу визначення митної вартості за ціною контракту. Серед членів Комітету навіть циркулювала попередня інформація щодо підготовки окремими суб’єктами, які були на слуху та  яких називають «пилососами» за їх прагнення втягнути в себе окремі ризикові «сірі» товарні потоки, спеціального «китайського проекту», що повинен був базуватися на отриманні статусу АЕО. 

Крім того, підставою для непідтримки Комітетом законопроекту №4777 була відсутність на момент його подання та розгляду офіційного перекладу державною мовою всіх законодавчих актів Європейського Союзу, якими визначаються засади функціонування інституту АЕО на митній території ЄС, та імплементація яких повинна бути здійснена Україною в рамках Угоди про Асоціацію України з Європейським Союзом. Так, якщо Регламент Європейського парламенту і Ради (ЄС) №952/2013 від 9 жовтня 2013 року «Про встановлення Митного кодексу Союзу» офіційно перекладений на державну мову та є доступним для вивчення, то офіційні переклади відповідних імплементаційних регламентів ЄС (COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) 2015/2447 of 24 November 2015 та COMMISSION DELEGATED REGULATION (EU) 2015/2446), що мають виключно важливе та стратегічне значення для повноцінної та коректної імплементації в українське митне законодавство норм та положень відповідного законодавства ЄС та регулюють функціонування АЕО в ЄС, станом на дати реєстрації законопроекту №4777 в парламенті та розгляду законопроекту на засіданні Комітету були відсутні. 

Як результат, 20 березня 2018 року законопроект №4777 був повернутий на доопрацювання ініціатору внесення, тобто де-юре Кабміну, а де-факто Мінфіну.  

До речі, переклади вказаних вище імплементаційних регламентів, відсутні і станом на 05.11.2019 року. Тобто офіційних перекладів не будо і на дату подання до Верховної Ради України наступного законопроекту  № 7473 від 29 грудня 2019 року, а також на дати  реєстрації, розгляду та прийняття парламентом Закону України №1048 від 29 серпня 2019 року, який  на даний час підписаний Президентом України. У цьому контексті виникає риторичне питання щодо правильності, коректності та повноти імплементації Мінфіном положення цих імплементаційних актів ЄС.

Спроба друга. Більш вдала

Як я вже зазначила, наступним щодо АЕО був урядовий законопроект №7473 від 29 грудня 2017 року, який 7 лютого 2019 року був включений до порядку денного сесії. Відверто кажучи, новий законопроект в частині законодавчого забезпечення діяльності АЕО та принципових підходів до надання спеціальних спрощень при здійсненні митних процедур практично не відрізнявся від попереднього і передбачав реалізацію ключового та базового принципу «АЕО із системою спеціальних спрощень, а не «система спеціальних спрощень з АЕО».

Але враховуючи наполегливі прохання нового Міністра фінансів України Оксани Маркарової, бажання конструктивно співпрацювати з Комітетом та досягнення з нею принципової домовленості про суттєве доопрацювання законопроекту при його підготовці до другого читання, а також врахування позиції народних депутатів — членів Комітету, на своєму засіданні 5 лютого 2019 року Комітет з питань податкової та митної політики вирішив рекомендувати прийняти законопроект за основу.

28 лютого 2019 року законопроект №7473 був прийнятий Верховною Радою в першому читанні. 

Шанс написати повноцінний законопроект був

Відразу після цього на базі Комітету було створено постійну робочу групу з доопрацювання проекту закону, до якої увійшли народні депутати – члени Комітету, спеціалісти Міністерства фінансів України та ДФС. В період з лютого по липень 2019 року ця робоча група десятки разів збиралася на багатогодинні засідання, на яких буквально постатейно відпрацьовувала положення законопроекту до другого читання. Іноді дискусії точилися навколо окремих положень та пунктів, від окремих визначень та критеріїв до механізмів реалізації за їх формою, строками, суб’єктними та об’єктними складовими. Впевнена, що, якби робоча група завершила свою роботу, то ми б мали повноцінний законопроект, який би максимально відповідав європейським підходам та «філософії» надання спеціальних спрощень при здійсненні митних процедур. Тобто потенційній та можливій законодавчо передбаченій доступності окремих спеціальних спрощень при здійсненні митних процедур для всіх без винятку економічних операторів, які відповідають певним критеріям та користуються певним рівнем довіри, без штучної монополізації такої можливості та права тільки для АЕО. Філософії, яка полягає в тому, що АЕО не є монополістом щодо довіри митної адміністрації, і перелік суб’єктів підприємництва, яким може довіряти митниця, є незрівнянно набагато ширшим. Філософії, яка полягає в тому, що АЕО є тільки складовою частиною системи спеціальних спрощень, що надаються при здійсненні митних процедур. 

На жаль, з об’єктивних причин, пов’язаних із проведенням позачергових виборів до Верховної Ради, робоча група припинила свою роботу, яка  не була відновлена з незрозумілих для мене причин і після початку роботи Верховної Ради України IX скликання.     

Технічна заміна законопроекту

Натомість цілком несподіваним для мене і для народних депутатів попереднього скликання – членів Комітету з питань податкової та митної політики стало подання до Верховної Ради проекту Закону України «Про внесення змін до Митного кодексу України щодо деяких питань функціонування авторизованих економічних операторів» №1048 від 29 серпня 2019 року.Начало формыКонец формы Фактично цей законопроект є колишнім законопроектом №7473, частково доопрацьованим у робочій групі. При цьому цікавим є те, що авторами цього законопроекту зазначені народні депутати України Гетманцев Данило Олександрович, Шуляк Олена Олексіївна, Фролов Павло Валерійович та Підласа Роксолана Андріївна. Не зрозуміло, яке реальне відношення мають ці народні депутати до розробки законопроекту і чи усвідомлює пан Гетманцев, який є доктором юридичних наук за спеціальністю 12.00.07: «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» та професором кафедри фінансового права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, що свідоме та умисне присвоєння собі права на авторство по цьому законопроекту є, м’яко кажучи, неетичним, а також подібним за своєю суттю до порушення академічної доброчесності працівниками закладів вищої освіти та здобувачами вищої освіти і відвертим проявом плагіату в контексті законодавства про інтелектуальну власність?

Очевидно, до новоствореного Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики надійшла вказівка зібрати все, що знаходилось на опрацюванні в ЦОВВ, з метою показового запуску «турборежиму» у Верховній Раді України нового скликання та демонстрації суспільству «парадоксальної працездатності» нового складу парламенту та переваг монобільшості в законодавчому органі влади.

Парадоксальною також виглядає позиція керівництва Мінфіну, яке, розуміючи стан підготовки законопроекту №7473, а також усвідомлюючи той факт, що законопроект №1048 є фактично недоопрацьованим законопроектом №7473, мовчки погодилось на таку «технічну заміну» зі зміною авторства, зайняло активну позицію в підтримці його прийняття без закінчення доопрацювання та забезпечення широкого громадського обговорення. На прямі запитання щодо такої несподіваної активності з прийняття закону про АЕО представники Мінфіну постійно стверджували про виконання зобов’язань в рамках Асоціації Україна – ЄС, умов для отримання макрофінансової допомоги та наводили інші аргументи. А можливо, питання полягало в отриманні аргументів щодо обґрунтування продовження функціонування Офісу реформ при Мінфіні, якому приписують усі досягнення з адаптації українського митного законодавства до європейського, та отримання чергових грантів на чергові спірні кулуарні «реформи»? Час покаже… 

Продовження матеріалу читайте найближчим часом.