Поглинення елітою та корупція судової системи України – погляд зі США

Інститут миру при Конгресі США дослідив, як у різних країнах світу сектори безпеки ставали знаряддям місцевих політичних та економічних еліт. Приклад захоплення ними судочинства демонструє Україна.

United States Institute of Peace (USIP) працює на те, аби світ майбутнього обходився без насильницьких конфліктів.

«Elite Capture and Corruption of Security Sectors» (Поглинення елітою та корупція секторів безпеки) – масштабне дослідження, завершене в лютому 2023-го. Виконувалося впродовж двох років чималою робочою групою. У її складі – співробітники USIP, експерти з уряду США та інших установ, аналітичних центрів, неурядових організацій, наукових кіл та громадянського суспільства. Як американські, так і з інших країн.

Кожен із чотирьох тематичних напрямків дослідження (у регіональному аспекті, окрім України, їм відповідали Афганістан, Мексика, Уганда) очолював співголова з числа колишніх послів США, досвідчених дипломатів, які працювали на перетині політики та допомоги у сфері безпеки.

Український розділ проєкту спрямовував Вільям Тейлор, 6-й Надзвичайний і повноважний посол США в Україні (2006–2009) та Тимчасовий повірений у справах США в Україні (2019–2020).

Потреба в дослідженні зумовлена, зокрема, істотним розривом в ефективності. Між тим, що насправді відбувається на місцях, і результатами допомоги у сфері безпеки, на які очікували США  й інші країни-донори. На жаль, траплялося, що відповідні програми, замість сприяння стабільності, призводили до загострення корупції та конфліктів.

Ключові дефініції

Термін Elite Capture є відносно новим. Вірогідно, найкраще його перекласти як поглинення чи захоплення елітою.

Еліти – особи чи групи, які володіють непропорційною кількістю політичної влади, багатства або впливу на політичні рішення чи їх реалізацію. Еліти політичні обіймають керівні посади в державі чи політичних партіях і мають вплив на ширші групи чи мережі прихильників, що підтримують їхню владу. Економічні еліти завдяки контролю над основними галузями промисловості, корпораціями чи природними ресурсами володіють достатніми багатствами, щоб впливати на політику. Часто політичні й економічні еліти збігаються, але їхні інтереси можуть і відрізнятися.

Політичні еліти спроможні застосовувати повноваження для блокування політики чи інституційних змін, загрозливих для їхньої влади чи контролю над ресурсами. Або ж використовувати реформи управління задля власного посилення.

Поглинення елітою – особливий тип корупції – відбувається, коли впливові в країні áктори спотворюють надання державних послуг; те, що повинно служити всім, перетворюється на засіб приватної вигоди.

На відміну від корупції на нижчому рівні чи дрібної корупції, що зосереджується головним чином на прямій фінансовій вигоді, поглинення елітою зазвичай передбачає контроль над цілими установами, системами чи процесами.

Водночас таке поглинення часто підживлює корупцію на всіх рівнях інституції, оскільки еліти використовують інституції для розподілу державних ресурсів між своїми прихильниками.

У фокусі еліт – сектори безпеки

Закономірно, що в прагненні дальшого зміцнення політичної влади та впливу поглинення елітою часто спрямовується на сектор безпеки (до якого належать установи, структури та сили, відповідальні за забезпечення безпеки держави та людини). У такий спосіб еліти можуть впливати на поліцію, військових або працівників судової системи й використовувати їх для досягнення власних інтересів.

Наприклад, застосовувати збройні сили – щоб утримати владу, поліцію – для мобілізації прихильників під час виборів і придушення конкуруючих груп. Чи, навпаки, еліти намагаються тримати сили безпеки надто слабкими, щоб ті не становили загрози для них.

Робота в установах безпеки та правосуддя – особливо цінний політичний товар, адже надає владу, захист і вигідні можливості для збагачення тим, хто їх утримує. Віддаючи перевагу членам певних груп при призначенні на посади чи вербуванні, політичні еліти сприяють лояльності серед цих груп. А, впливаючи на склад поліції та органів правосуддя, захищають себе і своїх союзників від кримінального переслідування за корупцію чи зловживання.

І навпаки, посадовці в установах безпеки та правосуддя, включаючи вищих військових, поліцейських і суддів, часто відіграють провідну роль у поглиненні елітою.

Карикатура видання Republic Policy

Еліти захоплюють інститути безпеки, маніпулюючи їхніми основними процесами та процедурами. Щоб забезпечити задоволення своїх інтересів, еліти створюють системи, які гарантують лояльність сил безпеки. Такі системи вимагають достатньо непрозорих процедур, щоб дозволити елітам та їхнім союзникам у силах безпеки призначати уподобаний персонал, розподіляти ресурси та керувати операціями з високим рівнем розсуду.

Поглинення елітою зазвичай передбачає послаблення або маніпулювання процесами контролю, такими як військова чи цивільна юстиція, дисциплінарні системи та внутрішні розслідування, аби гарантувати, що вони не каратимуть лояльного персоналу.

Інші наслідки використання установ безпеки для політичної мобілізації можуть включати роздуті штати, наповнені «примарним» персоналом, який існує лише на папері, щоб дати можливість офіцерам отримувати додаткові зарплати. Ефективність сил безпеки може знизитися й тому, що персонал вербують виключно на підставі приналежності до певної групи, а не за професійною компетентністю. Нарешті, сили безпеки можуть сприяти порушенням прав людини та корупції, оскільки співробітники служб безпеки використовують своє становище, щоб служити політичним чи економічним інтересам своїх фракцій.

Отже, поглинення елітами секторів безпеки є головним способом досягнення та збереження їхньої політичної влади. Як наслідок, безкарність, корупція та зловживання, котрі є результатом поглинення елітою, підривають функціонування демократичних інститутів та легітимність держави.

Висновки з «кейсу України»

Україна слугує прикладом того, як впливові олігархи, володіючи великими промисловими групами, банками, експортними галузями й енергетичними монополіями, створеними в результаті приватизації на початку 1990-х, а також їхні союзники, багато з яких мають посади в законодавчій чи урядовій владі, використали свій вплив, щоб наповнити владу судову власними прибічниками. Відтак вірні покровителям-олігархам судді виносили рішення на їхню користь у різноманітних справах, від комерційних і земельних суперечок до спроб скасувати прогресивний політичний курс та законодавчі зміни.

Поглинені елітою судові та правоохоронні органи використовували свою владу для просування інтересів певних фінансових і політичних груп, дозволяючи олігархам уникати правосуддя, зокрема блокуючи розслідування корупції чи порушень прав людини, зберігати потужні монополії, особливо у сфері видобутку ресурсів, нерухомості та ЗМІ, використовувати інфраструктуру правосуддя проти бізнес-конкурентів і політичних опонентів.

Поглинені інституції безпеки використовувалися для судового переслідування конкурентів еліт. Під впливом останніх міліція / поліція, прокуратура та судді забезпечували незаконні затримання та політизовані справи проти політичних і правозахисних активістів.

Деякі могутні олігархи, зацікавлені у збереженні поточної політичної та економічної ситуації, використовували вплив на захоплену елітою судову систему, щоб працювати проти Європейського Союзу та НАТО, посилювати проросійські настрої, підривати довіру до демократичних інституцій. Вони ж підтримували вторгнення Росії на українські терени в 2014 році та масштабну агресію в 2022 році.

Показово, що інституційні антикорупційні реформи у сфері правосуддя були одним із виправдань Росії для свого повномасштабного вторгнення в лютому 2022-го.

Водночас неформальні мережі в установах безпеки та правосуддя дбали про особисті інтереси; судді виставляли свої рішення на «продаж тому, хто запропонує найвищу ціну» та захищали колег від відповідальності чи звільнення.

Захоплення сектору правосуддя спричиняло неправомірний вплив на суддівську кар’єру та фінансування, а також відсутність підзвітності в установах правосуддя.

Так, особи, які контролювали Вищу раду правосуддя, головний керівний орган судової системи, маніпулювали процесами відбору та перевірки, щоб уберегти суддів, попри звинувачення тих у корупції. Чи поновити на посадах тих, хто не пройшов перевірку доброчесності.

Допомога, надана США, допомогла усунути технічну та інституційну вразливість української судової системи. Проте водночас таке посилення було використане членами судової влади, підозрюваними у неправомірній поведінці, для впровадження зазначених та інших суперечливих та юридично сумнівних рішень і для нейтралізації прогресивних нововведень.

Йдеться про вдалі спроби суддів і прокурорів, пов’язаних з олігархами, заблокувати антикорупційні реформи, які підтримують західні уряди.

Наприклад, рішення Конституційного Суду відмінило дію законодавства, спрямованого на криміналізацію неправдивих декларацій про майно та доходи державних службовців, тим самим скасувавши ключову антикорупційну реформу.

Руйнівні наслідки зусиль впливових гравців у судовій системі та поза нею у блокуванні або підриві реформ мають значно ширший характер.

Судова влада традиційно є однією з державних інституцій, яким найменше довіряють в Україні. За даними загальнонаціонального дослідження на початку 2021 року 79 % громадян не довіряли судовій владі, при цьому понад 2/3 респондентів вважали, що судді не є незалежними. Значними проблемами люди називали корупцію всередині судової системи, безкарність суддів та їх залежність від політиків та олігархів.

Уявлення про судову систему як корумповану та політизовану підривало довіру суспільства до демократії та верховенства права.

Зрозуміло, що громадяни, які сприймають сили безпеки як неефективні, швидше за все, підтримають повернення до авторитаризму чи забажають наводити порядок власноруч.

Подібна ерозія демократії дає поштовх також до посилення рушійних сил еміграції, оскільки люди завжди прагнуть уникнути незахищеності, насильства, несправедливості.

Зрештою, значною мірою і стан судової системи впливає нині на здатність України долати ворожу навалу. Поглинення елітою сектору правосуддя внаслідок антагонізації частини суспільства, зростання внутрішнього насильства та дестабілізації держави послабило стійкість країни проти збройної агресії Росії.

* * *

Безпосередньо розділ дослідження USIP, який детально розповідає, що ж відбулось у нас – у хронологічній послідовності, із зазначенням ключових гравців і процесів (зокрема, Окружний адміністративний суд Києва, Конституційний Суд України, зловживання владою у секторі кримінального правосуддя) – наразі перекладається.

У підготовці публікації взяв участь кандидат історичних наук Ігор Гавриленко.