Громадські активісти та обов’язок декларування: крапку поставлено

Починаючи з березня 2017 року – з моменту, коли законодавцем внесено надто суперечливі зміни до Закону України «Про запобігання корупції» стосовно запровадження е-декларування для окремих категорій представників громадськості, серед правників та публічних діячів точились дискусії стосовно доцільності встановлення такого обов’язку для активістів, які здійснюють діяльність у сфері запобігання корупції.

Проти покладання таких обов’язків зазначалась низка аргументів, у тому числі можливе зловживання з боку держави своїми повноваженнями та втручання у життя громадянського суспільства.

Зазначене питання стало предметом розгляду Конституційним Судом України за конституційними поданнями Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та 65 народних депутатів України, в ході якого КСУ надавалась оцінка відповідності Конституції України (конституційності) положень пункту 5 частини першої статті 3, абзацу третього частини третьої статті 45 Закону України „Про запобігання корупції“ від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (Відомості Верховної Ради України, 2014 р., № 49, ст. 2056) зі змінами, пункту 2 розділу II „Прикінцеві положення“ Закону України „Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей фінансового контролю окремих категорій посадових осіб“ від 23 березня 2017 року № 1975-VIII.

За результатами розгляду зазначеної справи, рішенням КСУ від 06 червня 2019 року № 3-р/2019 зазначені законодавчі положення визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).

При розгляді зазначеної справи та прийнятті рішення, КСУ виходив з того, що Україна як демократична та правова держава має забезпечити створення умов для запобігання та протидії корупції та належного юридичного регулювання відносин з притягнення до юридичної відповідальності осіб, які вчинили корупційні правопорушення.

Конституційний Суд України звертав увагу на те, що у ратифікованих Україною Цивільній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року, Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року, Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції 2003 року корупційна діяльність безпосередньо пов’язується з корисливими діями (бездіяльністю) посадової особи при виконанні покладених на неї службових обов’язків.

Отже, розбудова України як демократичної, правової держави, в якій визнається і діє принцип верховенства права, вимагає запровадження ефективної, передбачуваної та такої, що відповідала б правомірним очікуванням громадян України, антикорупційної політики для захисту конституційних цінностей, прав і свобод людини і громадянина. Обов’язком парламенту при запровадженні законодавчої основи для запобігання та протидії корупції як однієї із основних загроз національній безпеці України є те, щоб норми законів відповідали критеріям юридичної визначеності, ґрунтувалися на приписах Основного Закону України та принципах регулювання антикорупційної діяльності, що містяться у актах міжнародного права.

Суб’єктами, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції», є, зокрема, Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор, Голова Національного банку України, Голова та інші члени Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови, державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування, судді Конституційного Суду України, судді, посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, посадові та службові особи інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим.

Крім зазначених суб’єктів, за пунктом 5 частини першої статті 3 згаданого Закону суб’єктами, на яких поширюється його дія, також стали фізичні особи, які:

- „отримують кошти, майно в рамках реалізації в Україні програм (проектів) технічної або іншої, в тому числі безповоротної, допомоги у сфері запобігання, протидії корупції (як безпосередньо, так і через третіх осіб або будь-яким іншим способом, передбаченим відповідною програмою (проектом)“;

- „систематично, протягом року, виконують роботи, надають послуги щодо імплементації стандартів у сфері антикорупційної політики, моніторингу антикорупційної політики в Україні, підготовки пропозицій з питань формування, реалізації такої політики, - якщо фінансування (оплата) таких робіт, послуг здійснюється безпосередньо або через третіх осіб за рахунок технічної або іншої, в тому числі безповоротної, допомоги у сфері запобігання, протидії корупції“;

- „є керівниками або входять до складу вищого органу управління, інших органів управління громадських об’єднань, інших непідприємницьких товариств, що здійснюють діяльність, пов’язану із запобіганням, протидією корупції, імплементацією стандартів у сфері антикорупційної політики, моніторингом антикорупційної політики в Україні, підготовкою пропозицій з питань формування, реалізації такої політики, та/або беруть участь, залучаються до здійснення заходів, пов’язаних із запобіганням, протидією корупції“.

Відповідно до абзацу третього частини третьої статті 45 Закону № 1700 „особи, зазначені в абзацах четвертому та п’ятому пункту 5 частини першої статті 3 цього Закону, подають в установленому цим Законом порядку декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік у разі зайняття посади керівника або входження (обрання, призначення) до складу вищого органу управління, інших органів управління відповідного громадського об’єднання, іншого непідприємницького товариства - протягом десяти календарних днів після зайняття посади керівника або входження (обрання, призначення) до складу вищого органу управління, інших органів управління громадського об’єднання, іншого непідприємницького товариства“.

Оспорюваними положеннями Закону № 1700, пунктом 2 розділу II „Прикінцеві положення“ Закону № 1975, за яким „особи, яких цим Законом віднесено до суб’єктів декларування, подають у встановленому Законом України «Про запобігання корупції» порядку першу декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у 2018 році за період з дня набрання чинності цим Законом до 31 грудня 2017 року“, Верховна Рада України фактично прирівняла осіб, які беруть участь у здійсненні заходів із запобігання та/або протидії корупції, до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Оскільки подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є формою контролю держави за доброчесністю осіб, які виконують певні функції держави або місцевого самоврядування, то Конституційний Суд України при розгляді справи дослідив, наскільки мета оспорюваних положень Закону № 1700 і Закону № 1975, згідно з якими обов’язок подання зазначеної декларації покладається на осіб, які беруть участь у здійсненні певної діяльності із запобігання та/або протидії корупції, узгоджується з передбаченими Конституцією України підставами допустимості обмеження у певних випадках окремих конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Системний аналіз пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 1700 свідчить, що дія Закону № 1700 поширюється на осіб, які не наділені публічними владними повноваженнями, здійснюють діяльність у сфері запобігання та протидії корупції не за рахунок коштів Державного бюджету України чи місцевих бюджетів, а фінансування (оплата) їх робіт, послуг здійснюється за рахунок певних програм (проектів) технічної або іншої, в тому числі безповоротної, допомоги.

З матеріалів згаданої справи  вбачається, що в них, зокрема у пояснювальній записці до проекту Закону України про внесення зміни до статті 3 Закону України „Про запобігання корупції“ (реєстр. № 6172), не міститься обґрунтування потреби в ухваленні оспорюваних змін до частини першої статті 3 Закону № 1700 щодо віднесення до суб’єктів, на яких поширюється дія Закону № 1700 та які зобов’язані подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, фізичних осіб, що отримують кошти в рамках реалізації певних категорій програм (проектів) технічної або іншої, в тому числі безповоротної, допомоги, є керівниками або входять до складу органів управління громадських об’єднань, інших непідприємницьких товариств, що здійснюють діяльність, пов’язану із запобіганням та протидією корупції. Конституційний Суд України вважає, що немає нагальної суспільної потреби, яка виправдовує запровадження оспорюваними нормами Закону № 1700 обмежувальних заходів для громадських об’єднань та їх представників, які займаються антикорупційною діяльністю не за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів.

Як зазначено у згаданому рішенні КСУ, покладення на фізичних осіб, зазначених у пункті 5 частини першої статті 3 Закону № 1700, обов’язку щодо подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не забезпечило справедливого балансу між інтересами осіб, які здійснюють у такий спосіб своє право на свободу громадської діяльності, й інтересами національної безпеки та громадського порядку, потребами захисту прав і свобод інших людей (частина перша статті 36 Конституції України). Зі змісту положень пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 1700 вбачається, що вони дозволяють втручання в особисте і сімейне життя визначених у цих положеннях осіб. Встановлене у вказаних положеннях Закону № 1700 покладення на осіб, які займаються діяльністю у сфері запобігання та протидії корупції, додаткових до передбачених у частині другій статті 67 Конституції України обов’язків щодо декларування свого майнового стану та доходів у порядку статті 45 Закону № 1700 з відповідними наслідками (притягнення до юридичної відповідальності) не переслідує легітимної мети та є занадто обтяжливим для цих осіб.

Конституційний Суд України також звертає увагу на те, що з метою забезпечення прозорості фінансування діяльності об’єднань громадян та окремих осіб, які здійснюють діяльність із запобігання, виявлення та протидії корупції, держава, в межах реалізації фіскальної політики, боротьби із правопорушеннями і злочинністю, має можливість здійснювати комплекс інших, ніж передбачені пунктом 5 частини першої статті 3 Закону № 1700, заходів для перевірки законності джерел отримання об’єднаннями громадян або окремими особами коштів на фінансування (оплату) їх робіт, послуг.

Положення пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 1700 щодо фінансового контролю держави за діяльністю громадських об’єднань та осіб, які здійснюють заходи стосовно запобігання та протидії корупції в Україні, обмежують гарантовану Конституцією України свободу політичної та громадської діяльності. Ці положення можуть бути використані для переслідувань фізичних осіб, які здійснюють антикорупційну діяльність, зокрема у спосіб порушення проваджень з метою притягнення цих осіб до юридичної відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначення у цій декларації завідомо недостовірних відомостей.

Отже, КСУ приходить до висновку, що положення пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 1700 суперечать частині першій статті 32, частині першій статті 36 Конституції України.

Окрім того Конституційний Суд України у цитованому рішенні від 06 червня 2019 року зауважує на тому, що заходи фінансового контролю за діяльністю об’єднань громадян та їх членів, які не здійснюють публічних владних повноважень або не фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України чи місцевих бюджетів, не можуть бути надмірними та такими, що непропорційно обмежують свободу політичної та громадської діяльності, нівелюють сутність права громадян на свободу об’єднань.

Вбачаємо, що така проактивна позиція єдиного органу конституційної юрисдикції дозволить перевести подальшу законодавчу діяльність парламенту з популістської течії у фарватер юридичної визначеності та врахування конституційних прав і свобод осіб при прийнятті нормативно-правових актів.

Викладена вище позиція автора заснована на узагальненні матеріалу і особистому досвіді, надається з інформаційною метою, не є юридичною, адвокатською консультацією, роз'ясненням з правових питань, тощо. У конкретних ситуаціях доцільно звернутись до фахівця для отримання відповідної консультації.