НІЯКОГО ВТРУЧАННЯ ДЕРЖАВИ В ЕКОНОМІКУ?

На прохання мого наукового керівника доктора юридичних наук Г.Л. Знаменського пропоную до уваги читачів текст, що містить виклад нашої спільної позиції стосовно публічно-приватного партнерства.

Взаємовідносини між бізнесом і владою в нашій країніскладні і суперечливі, а тому їм поки що не вдається отримати гармонійний таусталений вигляд. Якщо ж для вирішення цієї болючої проблеми покластись на законотворчість,то й тут раз від разу виходить щось незрозуміле. Ось останній приклад, що ілюструєсказане.

         Так, 25 червня цього рокупарламент розглянув чималий за обсягом проект, який найбільш повно віддзеркаливнедоліки нашої законотворчості в тій царині, про яку зайшла мова. У той деньбув прийнятий у другому читанні та в цілому проект Закону України №  3447-д «Про загальні засадидержавно-приватного партнерства». Цей актможе сповна претендувати на те, аби стати взірцем недоброякісного підходу дозаконотворчості. Спробуємо це довести.

         На перший погляд, можездаватися дивним, що якісь  претензіївисловлюються до акту, який  присвячений довгоочікуваномурегулюванню вкрай важливої сфери сучасного економічного життя.  Адже нині важко знайти тих, хто був би протиділового партнерства суб’єктів різних форм власності. Але ж не можназаперечувати й те, що таке партнерство повинно складатися виключно правовим тай праведним шляхом.

         Здавалося б, що тепер шляхпідготовки будь-якого законопроекту безальтернативний – необхідно починати такуроботу з того, щоб обов’язково виконати вимоги всім відомого Закону України «Про засадидержавної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Відомо, що головнаціль цього Закону - недопущення прийняття економічно недоцільних танеефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльністьсуб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарськоїдіяльності.

         Однак як загальні, так і конкретнівимоги зазначеного Закону розробниками законопроекту, були проігноровані.      Розробці проекту не передував аналізреального стану партнерства в нашій економіці. До того ж  у нас вже узвичаїлось, що все нове іпрогресивне необхідно відшукувати в інших країнах. Винятку не було і цьогоразу. Зокрема стало відомо, що у розвинутих країнах на протязі останніх років впрактику ввійшла така форма взаємодії бізнесу і влади, як «публічно-приватнепартнерство» (воно звичайно стало зазначатися терміном «Public-PrivatePartnership» або абревіатурою «(PPP)»). Нарешті в матеріалах Міністерстваекономіки України, опублікованих в 2007-2008 рр. в Інтернеті, стала панівноюдумка про те, що і в Україні «державно-приватне партнерство» (саме така булаприйнята термінологія) повинно відігравати роль  стратегічної форми взаємодії влади і бізнесу.Зазначалося також, що оскільки в багатьох країнах світу вже використовуютьсяінструменти співпраці бізнесу і влади для здійснення найважливішихсоціально-економічних проектів, то першочерговим завданням в Україні є розробказакону про державно-приватне партнерство – це, мовляв, і створить в нашійкраїні підґрунтя для стимулювання розвитку співпраці між державним і приватнимсекторами. Таким чинам нам, бідолашним, котрий раз було запропоновано наздоганяти більш розвинуті країни …

         Насправді ж, незалежна Україна малахоча і не просту і суперечливу, але свою історію розвитку співвідношеннябізнесу і влади, в тому числі свою історію розвитку законодавства у цій сфері..Однак спочатку прийшлось пройти чималий шлях непорозумінь і викривлення дійснихнамірів обох сторін цього співвідношення.

Відсутністьнормальної взаємодії цих сил являли собою реалії державної політики 90-х років.Це призвело до зрощення великого кланового капіталу і влади. Наслідками цього булиспотвореність конкурентних відносин, придушення слабких учасниківгосподарського обороту більш потужними, викривлення правил приватизації,корупція, тінізація і криміналізація економіки, порушення прав споживачів.Усунення всіх цих хиб і вад потребувало чималих зусиль, насамперед послідовногопроявлення політичної волі та підтримки з боку широких верств суспільства.

І ось нова влада у2004-2005 рр. розпочала широке декларування необхідності створеннярівноправного партнерства бізнесу і влади. Дійсно саме тут можна було б знайтиважелі подальшої демократизації і соціальної спрямованості економіки. Одразу жвиникла потреба в законодавчій опорі, щоб все здійснити. Про перипетії пошуківзаконодавчого забезпечення рівного партнерства бізнесу і влади авторові цихрядків вже довелося писати у центральній пресі (див.: Не треба просити те, що може надатизаконодавство/Урядовий кур’єр, 2005.- 31 травня).

Так вийшло, що потрібна законодавча основаневдовзі знайшлася. Як раз на той час тут склалася  сприятлива ситуація –завершувався великий етап кодифікації національного законодавства. Зокрема,з’явився й такий акт, який за своїм задумом був здатний сприяти вирішеннюпроблеми, що розглядається – це був Господарський кодекс України (далі у тексті– ГКУ), прийнятий 16 січня 2003 року і введений в дію з 1 січня 2004 р. Засвоєю концепцією, ГКУ розглядався у якості адекватної юридичної відповіді назмішану економіку, яка почала складатися.

Вже в преамбулі кодексу наголошувалося, що вінмає встановити правові основи господарської діяльності, яка базується на різноманітності суб’єктівгосподарювання різних форм власності. При цьому положення кодексу були спрямованіна забезпечення оптимального поєднання ринковогосаморегулювання економічних відносин та державного регулювання.

У ГКУ закладалась така модель господарськихвідносин (як “горизонтальних”, так і “вертикальних”), зміст якої підштовхувавби до рівного підпорядкування всіх суб’єктів цих відносин  суспільному господарському порядку. Саме це й повинно було створювати юридичніпідвалини рівноправного партнерства бізнесу і влади.

Окрім викладених вище принциповихположень, кодекс містить велику кількість норм, які безпосередньо стимулюютьвсіх учасників сфери господарювання до координації їх дій, співпраці тапартнерства. Так, глава 2 кодексу закріпила основні напрями та форми участідержави і місцевого самоврядування у сфері господарювання. В інших розділах іглавах передбачені норми, які регулюють ділові взаємини суб’єктів різних формвласності у сферах поставки і контрактації сільськогосподарської продукції,енергопостачання, інвестиційній та інноваційній діяльності, оренди та лізингумайна, комерційної концесії тощо.

Як бачимо, коло конкретних формпартнерства, передбачене ГКУ,  є більшширшим, ніж те, що випливає із змісту нині розповсюдженого поняття«державно-приватне партнерство». Справа в тому, що Конституція Українипроголошує рівний розвиток і захист всіх форм власності. Тому партнерство неможе обмежуватися лише співпрацею державного і приватного капіталу. Виходячи зцього, не можна вважати вдалим також теперішній термін «державно-приватнепартнерство». Більш точним був би термін «публічно-приватне партнерство», який став поширеним уєвропейських країнах. При цьому таке партнерство слід розглядати не якінституціональне утворення, а як узагальнююче поняття для різноманітних формпартнерства.

Викладене вище наочно показує, що законопроект № 3447-д видавсямарним, оскільки принципова правова основа «державно-приватногопартнерства» в Україні вже була створена набагато раніше. Розробникизаконопроекту, замість того, щоб поставити питання про більш повне використаннярегулюючого потенціалу ГКУ, вступили на сумнівний шлях винахідництва того, щовже було винайдено у вітчизняному господарському законодавстві.

Законопроект № 3447-д є не тільки марним, а й вельми шкідливим,Без усякого обґрунтування в багатьох випадках він буквально зламує вже усталеніправові поняття та конструкції у законодавстві.

Щоб переконатися у наявності зазначених вище вад, достатньопереглянути вже перші положення цього законопроекту.

Так, у преамбулі до законопроекту закладені протиріччя ізвизначеннями у ГКУ  напрямів державноїекономічної політики (статті 9 і 10). Цей кодекс пропонує більш широке уявленнящодо формування раціональної багатоукладної економічної системи шляхомтрансформування відносин власності, тобто він не обмежує таку систему лишеспівпрацею державного і приватного секторів.

У статті 1 законопроекту питання про суб’єктів державно-приватногопартнерства отримали такий перекручений вигляд, що зовсім унеможливили з’ясувати,хто ж насправді є дієвими особами у партнерстві. Так, у цій статті словосполучення«Держава Україна» не відповідає визначенням, що надаються у КонституціїУкраїни. Відсутні також конституційні основи для того, щоб віднести до складу державних партнерів Автономну Республіку Крим та територіальні громади.Перша не може виступати в ролі окремої держави, а другі – це ті суб’єкти, що діють за межамидержави і мають особливий статус.

До того ж неприпустимо було забувати про те, що держава, органидержавної влади та органи місцевого самоврядування не є суб’єктамигосподарювання (частина перша статті 8 ГКУ). Безпосередня участь держави,органів державної влади та органів місцевого самоврядування може здійснюватисялише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією тазаконами України (частина третя статті 8 ГКУ).

            Багато уваги у законопроекті приділено такому приватномупартнеру, як «об'єднання юридичних осіб, що не є юридичною особою». Проте нашомузаконодавству невідомі такі об'єднання. У частині четвертої статті 118 ГКУ встановлено, що об'єднанняпідприємств в обов’язковому порядку мають бути юридичними особами.

            Виявляється також, що необачливо, без огляду на чиннезаконодавства були сформульовані положення законопроекту про ознаки (стаття 1) тапринципи  здійснення державно-приватногопартнерства (стаття 3).

         Про недбайливість, щосупроводжувала підготовку законопроекту, свідчить і такий факт. Майже половинуйого тексту склали «Прикінцеві та перехідні положення». В них йшлося про доситьсерйозні зміни та доповнення до восьми законодавчих актів, у тому числі доЗемельного та Цивільного кодексів. Однак не були здійсненні будь-якіобґрунтування таких змін та доповнень. До того ж ці положення були додані дозаконопроекту лише за один день до розгляду у парламенті.

         А чим жезавершився розгляд такого законопроекту? На жаль все вирішилося просто и швидко. Трохи більше ніж десяти хвилинвистачило на  те, щоб розглянутизаконопроект і прийняти його. І це було проголосоване, незважаючи на вагомі іаргументовані зауваження Головного юридичного управління Верховної Ради тарішучу незгоду зі змістом законопроекту ряду народних депутатів. Про подальшудолю законопроекту № 3447-д портал Верховної Ради в Інтернеті нічого неповідомляв – він начебто зависнув в повітрі.

         ЩодоГосподарського кодексу, то його доля була і залишається гіркою. Він постійнослугує об’єктом різного роду «наїздів». При цьому звинувачується він за те, защо начебто тепер можна було б тільки хвалити – за намагання узгодження всіх тихправових норм, які дають змогу співробітничати, встановлювати партнерствосуб’єктів різних форм власності. Однак        недооцінка,несправедливе і навіть вороже відношення до ідеї та концепції цього кодексу почалися ще в той час, коли доситьгостро ставилося питання на кшталт «Що ми будуємо?» (а це було у середині 90-хроків). Поради, які йшли в той час  ізміжнародних фінансових організацій, зводились до необхідності всілякогозменшення ролі держави в умовах ринкової економіки. В українських ж умовах такінеоліберальні за своїм характером поради часто-густо трансформувалися у досить радикальні гасла «Ніякого втручання держави в економіку!».

         Не важкособі уявить, які були б наслідки, якби подібні гасла втілилися в життя. Цілкомочевидно, що тоді взагалі було б знято з розгляду питання про державно-приватнепартнерство. Все різноманіття господарських правовідносин, відповідно доположень Цивільного кодексу,  розглядалосяб як особисті та суто приватноправові справи. Годі було б й думати про те, щобдержава підтримала ті чи інші ланки економіки підчас великої фінансово-економічноїкризи. А ось ще одне сакраментальне питання: а чи можна було б без такогопартнерства здійснювати які-небудь великі проекти, наприклад, ті, що ниніреалізуються в рамках програми «Євро-12»?

         А міжтим все більше розповсюдженою стає тепер така практика, що бізнес визнає партнерствоз державою як об’єктивну необхідність і аж ніяк не відмовляється від державноїматеріальної підтримки. І, навпаки, все більш замшілими та маргінальнимивизнаються погляди про те, що економіка нібито є сферою суто приватнихінтересів.

         На шпальтах парламентськоїгазети «Голос України» останнім часом не одного разу констатувалося, що уВерховній Раді відсутня системна робота з удосконалення законодавства. Дійсно, непоодинокі факти це підтверджують, але й одночасно виникає питання: чи є бажаннята воля змінити на краще стан справ у цій царині? Не можна повірити у те, щовідповідні можливості зникли назавжди, а тому сподівання на гармонійне партнерствобізнесу і влади залишаться примарними.

Г.Знаменський

І.Головань