Законність перевірки Держпрацею за зверненням податкового органу

09 лютого 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 822/620/17, адміністративне провадження №К/9901/1032/18 (ЄДРСРУ № 94770248) досліджував питання щодо законності перевірки Держпрацею за зверненням юридичної особи: податкової, пенсійного фонду, поліції, міської ради, тощо.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 № 96 (далі - Положення № 96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до статті 2 якого дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений Наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012  № 390 (далі - Порядок №390)

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012  №390 (далі - Порядок №390) інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

Відповідно до статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання;

перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

(!!!) Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.

За пунктом 2 Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна «законодавство» від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 Конституція України значно розширила коло питань суспільного життя, що визначаються чи встановлюються виключно законами України як актами вищої після Конституції України юридичної сили в системі нормативно-правових актів.

У Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» або у іншому Законі, як акті аналогічної юридичної сили, такої підстави для проведення позапланової перевірки, як за зверненням юридичної особи не передбачено.

Відтак, Верховний суд доходить висновку, що в розумінні  Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна «законодавство» від 09 липня 1998 року № 12-рп/98  Порядок № 390 не може застосуватись всупереч  Закону N 877-V, встановлюючи додаткову підставу для проведення перевірки, що заборонено безпосередньо положеннями ч. 2 ст. 6 цього Закону.

Відтак, Верховний суд, проаналізувавши статтю 6 Закону, робить висновок, що відповідач при фактичному здійсненні такої перевірки вийшов за межі своїх повноважень наданих йому Законом, оскільки стаття 6 Закону містить вичерпний перелік підстав для проведення позапланових перевірок контролюючими органами.

Окремо суд акцентує увагу, що орган Держпраці під час проведення перевірки суб`єкта господарювання у будь-якому випадку повинен дотримуватися порядку призначення та проведення такої перевірки, визначеному законодавством України, а зазначені вище норми права не передбачають винятків щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності за результатами перевірки, призначеної та проведеної з грубим порушенням порядку, визначеного національним законодавством та результати якої не породжують для перевіряємого правових наслідків (27 жовтня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 804/3566/17, адміністративне провадження № К/9901/15375/18, ЄДРСРУ № 92566310).

Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній в постанові Верховного Суду від 19 жовтня 2018 року у справі №805/3137/17-а, від 09.07.2020 у справі №823/647/17, від 27.10.2020 у справі №804/3566/17 та підтверджується постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року у справі № 818/1157/16, адміністративне провадження №К/9901/50892/18 (ЄДРСРУ № 92624515),  від 09 лютого 2021 року у справі № 823/752/17, адміністративне провадження №К/9901/17663/18 (ЄДРСРУ № 94770241).

ВИСНОВОК: Проведення Держпрацею позапланової перевірки за зверненням юридичної особи (в т.ч. податкового -, пенсійного органу, поліції, міськради і т.і.) законодавством не передбачено, а отже результати перевірки не створюють жодних правових наслідків для суб’єкта господарювання.