Державно-приватне партнерство в енергетиці: декілька "корисностей" з ЄС

Про корисні ідеї розвитку державно-приватного партнерства в енергетичній галузі, запозичені із західноєвропейської практики

Останнім часом на всіх рівнях все частіше пріоритезується прагнення до розвитку державно-приватного партнерства в енергетичній галузі. Серед останніх масштабним є проект «Енергетичний міст «Україна – Європейський Союз» (докладніше – в Наказі Міненерговугілля від 18.01.2019 № 24 «Про здійснення державно-приватного партнерства»). Яким чином будувати цю роботу і які ідеї можна запозичити звідти, куди ми прагнемо потрапити?

У цій примітці планується торкнутися практики Франції та Німеччини як найбільших та найсильніших гравців на європейському енергетичному ринку, що мають традиції та успішний досвід організації державно-приватного партнерства (далі – ДПП) у сфері енергетики.

Стосовно досвіду Франції необхідно зазначити наступне. Енергетичний сектор у цій державі був та залишається одним із найбільш значних отримувачів приватних інвестицій у межах співробітництва між державним та приватним сектором, а також проектів, що фінансуються донорами. Проекти ДПП виявилися особливо успішними у сфері створення нових генеруючих потужностей. Так, серед успішно реалізованих проектів можна назвати практику компаній AREVA та EDF щодо спорудження АЕС всередині країни та за кордоном (наприклад, будівництво третього блоку АЕС «Фламанвіль» або блоку № 3 АЕС «Олкілуото» (Фінляндія)). Вдалими виявилися проекти в галузі систем комунального теплопостачання та вуличного освітлення.

Слід зазначити, що основною характеристикою французької моделі ДПП є її здатність до адаптації відносно умов, що змінюються. Також французькі компанії входять до числа лідерів серед іноземних фірм, які використовують у своїй діяльності механізми ДПП. Однією з причин цього можна назвати специфічну побудову відносин між публічним та приватним партнерами.

Так, наприклад, тут створено базову модель концесії («французьку модель»), яка передбачає виключення приватизації концесіонером державного або муніципального майна, що передається йому в концесію, та комплексним характером концесії (коли концесіонеру доручається і розробка концесії, і реалізація заходів, необхідних для створення або модернізації інфраструктурних об’єктів та їх експлуатації).

Вбачається доцільним розвиток в Україні саме даного підходу. Основні фонди мають бути максимально приналежними державі. Зрозуміло, що на сьогодні значну кількість дійсно прибуткових об’єктів вже передано до приватної власності, але видається невірним подовжувати цю тенденцію.

Окремо слід відзначити особливу роль контролю та недопущення зловживань у сфері ДПП. Наприклад, здійснення концесій значним чином регулюється так званим «законом Сапена» («Loi Sapin») від 29 січня 1993 р., який містить велику кількість заходів щодо боротьби з корупцією у відповідній сфері. Так, зокрема, ним закріплено процедуру обов’язкової участі у розгляді та затвердженні контрактів на громадські роботи представників опозиції та Генеральної дирекції з питань конкуренції та споживання.

Подібний підхід також вважається виваженим: саме подібна процедура може стати в українських реаліях певним механізмом «стримань та противаг», який дозволить уникнути зловживань під час ДПП. Разом із тим, має бути розроблена і процедура, за якою окремі суб’єкти будуть позбавлені можливості блокування прийняття рішення при визначенні умов того чи іншого проекту партнерства.

Крім того, розповсюдженою є система економічного стимулювання сумлінного виконання приватним партнером покладених на нього обов’язків: від суттєвих преференцій до значних штрафів.

Думаю, саме цей підхід має бути ключовим під час визначення основ ДПП у сфері енергетики в Україні. Мають бути прописаними як процедура укладення даного контракту, так і відповідальність, яку несуть сторони «публічної взаємодії». При цьому необхідно, щоб певні гарантії було встановлено не лише для держави, але й для приватного капіталу (так, якщо будуть наявними проблеми, як, наприклад, з поверненням ПДВ для суб’єктів господарювання або зі зловживаннями у сфері державних закупівель, навряд на участь у відповідних проектах претендуватимуть багато учасників).

Що стосується досвіду Німеччини, тут також варто відзначити декілька вдалих моментів.

З одного боку, в Німеччині відсутній окремий законодавчий акт, що комплексно регулює ДПП. Лише у 2005 р. було прийнято закон про прискорення ДПП, що вніс зміни в інвестиційне, бюджетне, податкове, антимонопольне законодавство, а також низку інших документів. Основна маса проектів ДПП реалізується на підставі стандартних контрактів про партнерство. При цьому окремі положення цих угод можуть змінюватися залежно від того, як буде оцінено ризики публічного партнера та стан його бюджету. Подібну оцінку здійснюють державні органи у вигляді Центрального банку, Федерального управління фінансового нагляду, Федеральної статистичної служби.

Одночасно ДПП як політична мета міститься майже в усіх урядових заявах Федерації та земель.

Також німецька влада залучає до участі у нових проектах приватний капітал, використовуючи для цього такі засоби, як організація і проведення конкурсів з реалізації енергозберігаючих кредитів, надання пільг з оподаткування та отримання кредитів. Активну позицію у проведенні конкурсів з енергозбереження займає Німецьке енергетичне агентство (Deutsche Energie-Agentur GmbH, офіційне скорочення – DENA), товариство з обмеженою відповідальністю, яке є федеральною структурою. Учасниками DENA є Федеративна Республіка Німеччина (50%) та низка постачальників банківських послуг (банківська група KfW (26%), Allianz SE (8%), Deutsche Bank AG (8%) и DZ BANK AG (8%). На агентство покладено широке коло завдань, зокрема, здійснення моніторингу енерговитрат, проведення аналізу паливно-енергетичного балансу країни та динаміки цін на енергоносії, розробка стратегії будівництва електричних установок на поновлюваних джерелах енергії, планування модернізації діючих електростанцій, здійснення торгівлі емісійними квотами, організація спільної реалізації новітніх проектів, консультування владних органів з питань ефективного використання енергії, проведення активної пропагандистської й роз’яснювальної роботи серед населення.

Таким чином, при відсутності в Німеччині єдиного нормативно-правового акту щодо ДПП, відповідними положеннями пронизано значну частину нормативного масиву, що містить правила прямої дії, а також – створено відповідну структуру, яка займається безпосередньо питанням енергетики та великою мірою – аспектами саме ДПП в енергетиці. Окремі моменти цієї схеми, безперечно, були б корисними і для української практики. Так, незважаючи на наявність у нас навіть програмних документів з розвитку ДПП, останні є дещо відірваними від реалій. Наприклад, у Концепції розвитку ДПП в Україні на 2013-2018 рр., схваленої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 серпня 2013 р. № 739-р., було здійснено низку ґрунтовних пропозицій та окреслено шляхи вдосконалення даної сфери у країні. Разом із тим, якщо розглянути зв’язки вказаного документу з іншими, можна побачити, що він лише рамково відсилає до трьох нормативних актів, серед яких немає Законів про внесення змін до певних галузевих нормативних документів. Тому одним із напрямів запозичення досвіду Німеччини має стати те, яким чином ідеї ДПП втілюються в рамках нормативної бази: необхідно вносити відповідні положення передусім до найбільш «польових» нормативно-правових актів аби забезпечити хоча б незначне, але просунення ідей та заяв державної стратегії ДПП у щоденному застосуванні.

Ідея створення профільного відомства також є достатньо вдалою. Проте її впровадження має відбутися таким чином, щоб уникнути створення зайвої бюрократичної структури. Наразі найбільш близькою до діяльності DENA є робота Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Для реалізації пропозиції доцільно внести зміни до документу, який регулює питання діяльності даного органу (Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджене Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014), зокрема, до пунктів 3, 4 акту (присвячених відповідно завданням комісії та способам їх досягнення), закріпивши функції сприяння ДПП та форми здійснення даного сприяння.

Другим питанням, на якому хотілося б загострити увагу відносно корисних надбань Німеччини на царині ДПП, є ретельний та відповідальний підхід до процедури здійснення останнього.

Так, відповідна практика характеризується скрупульозною підготовкою і плануванням проектів, деталізованими угодами та тривалими переговорними процесами. Підвищення ефективності партнерської взаємодії держави і приватного сектору досягається шляхом дотримання принципу життєвого циклу проекту (планування, будівництво, управління та ліквідація), правильного розподілу завдань і ризиків та поліпшення механізмів стимулювання. Кожен із етапів передбачає здійснення певних визначених стадій (обмежений обсяг даної роботи не дає можливості розкрити дане питання докладно), при цьому створено механізми запобігання зловживанням у цій сфері, наприклад, обов’язкове залучення незалежної експертизи.

З одного боку, занадто жорстке регулювання галузі ДПП можна віднести до недоліків системи, адже вона стає значно менш гнучкою, тому й менш привабливою для інвестора. З іншого, це ж є і запобіжним заходом задля забезпечення раціонального використання державних коштів. Тому вбачається необхідним запозичення зазначеного підходу до української практики. При цьому якщо окремі його аспекти (використання різних суб’єктів на етапах підготовки та планування конкурсу, чітких методик оцінки відповідності претендентів на участь у ДПП, контроль за їх діяльністю, моніторинг ризиків) доцільно рекомендувати для безпосереднього впровадження, то питання балансу суворості нормативного закріплення інших питань має досліджуватися більш глибоко перед імплементацією.

Також можна здійснити уточнення щодо вдосконалення складу подібного органу. Звичайно, працівниками державних органів (на кшталт тієї ж Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг) є різні спеціалісти, проте питому вагу часто складають саме професійні державні службовці. Тому, зважаючи на специфіку роботи, є можливим випадок, коли ситуація розглядатиметься переважно з точки зору користі для держави, без достатнього розуміння потреб та особливостей ведення бізнесу, і, відповідно, заплановані проекти викликатимуть низьку зацікавленість з боку кола підприємців.

У випадку DENA ставка з самого початку робилася на значну кількість «польових» фахівців у її складі. Тому корисною може бути активізація участі у діяльності органу, який займатиметься питаннями ДПП, практиків у даній сфері. Разом із цим не слід забувати про два моменти. По-перше – про обмеження у поєднанні державної служби та діяльності за фахом, яка частіше за все є підприємницькою. По друге – про необхідність зусиль з координації та пошуку способів залучення до роботи подібних консультантів, які у відповідності до першого пункту у штаті знаходитися не можуть і, як правило, є достатньо зайнятими.

Виходом із даної ситуації може бути активізація співробітництва в даній галузі з такими утвореннями, як торгово-промислові палати.

Відповідно до Закону України «Про торгово-промислові палати в Україні» від 2 грудня 1997 р. № 671/97-ВР, торгово-промислова палата є недержавною неприбутковою самоврядною організацією, яка об'єднує юридичних осіб, що створені і діють відповідно до законодавства України, та громадян України, зареєстрованих як підприємці, та їх об'єднання. Цей самий закон визначає значну кількість функцій та повноважень торгово-промислових палат (далі – ТПП) в галузі організації та координації підприємців.

Що стосується світового досвіду, інститут ТПП останнім часом набуває особливої важливості в економічному розвитку держав та стає пов’язуючою ланкою між владою та бізнесом. Представники ТПП входять до складу міжурядових комісій та робочих груп з регулювання двосторонніх торговельно-економічних угод між країнами, беруть участь у робочих урядових візитах, є організаторами експозицій на міжнародних виставках. Ініціативи підприємців країни приймаються за основу зовнішньоекономічних документів, що підписуються на вищому рівні. Таким чином, вирішити поставлені питання роботи з бізнес-сектором для державного органу доцільно в тому числі шляхом залучення до роботи торгово-промислових палат.

Таким чином, розвиток ДПП у сфері енергетики є необхідним для оптимального функціонування відповідного сектору. У цій примітці наведено кілька підходів тих країн, які свого часу значною мірою формували енергоринок ЄС і підходи яких можуть стати у пригоді під час модернізації енергетичного простору України.