Міфи і реальність проекту Держбюджету-2022

2 листопада Верховна Рада України 273 голосами «за» схвалила Постанову про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2022 рік.  Тепер Кабінет Міністрів  у двотижневий термін має підготувати проект Закону про Держбюджет до другого читання та подати його на розгляд Верховної Ради України.  Більшість опозиційних сил не підтримали проект  Бюджету-2022 через його суттєві недоліки. Я теж проголосував «проти», бо вважаю, що  цей проект  - один з найгірших бюджетів за всю історію України. Найгірший він не тому, що погано написаний, чи не збалансований на папері, а тому, що абсолютно не відповідає на ті виклики, що постали перед країною в умовах пандемії, енергетичної кризи, загострення безпекових ризиків та глобальної конкуренції.

Крім того, від цього проекту очікували, що він буде бюджетом зростання після падіння економіки у минулому році. А він виявився таким самим, як і в минулі роки — бюджетом виживання.

Щоб якось прикрасити цю сумну історію, Уряд і монобільшість створили навколо бюджету масу міфів, які покликані видати бажане за дійсне. Але сам факт створення цих міфів зумовлений тим, що Уряд і більшість народних депутатів не розуміють сутність проблем країни. Тому й не бачать відірваності проекту Бюджету від реальності та від життя людей. Ця сліпота може дорого обійтись як країні загалом, так і кожній людині зокрема.

Отже, проаналізуємо деякі міфи цього проекту. 

Міф перший: Бюджет-2022  - унікальний 

Бо він нібито вперше в історії України  складений по-новому,  на основі трирічної Бюджетної декларації, і є першим кроком до середньострокового бюджетного планування.

Таке про проект Бюджету може сказати лише людина, яка неуважно читала матеріали проекту. Або читала, але не зрозуміла, або читала і зрозуміла те, чого там немає. Бо якби уважно почитала і зрозуміла, то побачила б, що в цьому проекті бюджету немає ані середньостроковості, ані новизни. Він такий самий, як у минулому і позаминулому роках, чи минулій і позаминулих владах.

Так, дійсно,  є Бюджетна декларація, де є макропрогноз і показники бюджету по міністерствах і відомствах на 2022-2024 роки. Але середньострокове бюджетування — це не про цифри на три роки. Це -  про оцифровану бюджетну політику на три роки. А оскільки бюджетної політики немає, то, відповідно, немає і ніякого сенсу у цифрах. Вони пусті, беззмістовні.

Саме про це свідчить документ «Інформація про цілі державної політики у відповідній сфері діяльності, формування та/або реалізацію якої забезпечує головний розпорядник коштів державного бюджету, і показники їх досягнення у 2020 - 2024 роках». Він міститься у супровідних матеріалах, що подані разом з проектом Держбюджету на 2022 рік. Подібний документ є і в матеріалах до Бюджетної декларації.

Так от, якщо подивитись, що написали головні розпорядники коштів про свої цілі і якими показниками вони збираються контролювати досягнення цих цілей, складається стійке враження, що трирічне планування у виконанні Уряду— бутафорія, за якою криється не стратегічне планування, а звичайний операційний (ручний) менеджмент. Який орієнтується не на управління державою, а на поточну політичну кон'юнктуру. А решта два роки  - це просто проекція останнього року, або фантазування перспективи. Або просто  - недбалість.

Наведу лише два приклади. Серед показників оцінки діяльності Офісу Президента (який фінансує Державне управління справами, або ДУС) є такий показник, як кількість виготовлених державних нагород, пам'ятних знаків та атрибутів. В 2020 році їх фактично, за даними ДУС, виготовлено 11,5 тис штук, а в 2024 році планується виготовити 21,4 тис штук, тобто майже в 2 рази більше. Порівняйте: населення нашої країни щороку зменшується на 300 тисяч громадян. Україна - найбідніша країна Європи. Кого і за що в ОП збираються нагороджувати?

Ще приклад. У   Міністерства інфраструктури України (код 310) є така ціль: «Реформування транспорту і інфраструктури», досягнення якої вимірюється показником «Рівень реалізації заходів з розвитку аеропортової інфраструктури» у відсотках. Так от: у 2020 рокі цей показник  - «0», у 2021 – 17,9%, у 2022-2024 – теж нулі.  Нагадаю, що Державна цільова програма розвитку аеропортів на період до 2023 року затверджена ще у 2016 році. Тоді що саме хотіли сказати у Мінінфраструктури цими показниками,  і як Мінфін міг це включити в матеріали проекту бюджету?

І такі питання виникають майже за кожним показником. Тому логічним є висновок: трирічний бюджет не цікавий нікому, навіть самому Уряду. Країна живе «одним днем», в реактивному режимі, а реформи робляться для кредиторів і донорів, щоб отримувати нові кредити і ними компенсувати провали в економіці. І це – все. Але ж для чого тоді затверджувати стратегію до 2030 року? 

Міф другий: Бюджет-2022  - реалістичний 

Тут потрібно відповісти на слушне запитання – а що таке реалістичність? В розумінні Уряду, бюджет має бути реалістичним на касовій основі. Тобто обсяг фактичних доходів, видатків і дефіциту має відповідати  запланованому. Але це  - штучний погляд на реальність. Бо насправді вона  - інша.

Щоб оцінити цю реальність, маємо, образно кажучи, перейти від касового методу до методу нарахувань. Причому  - не в бухгалтерському, а в широкому сенсі цього виразу. Тому потрібно оцінити не лише те, що надійде на рахунки казначейства чи буде витрачено з цих рахунків, але й те, що мало б надійти, як  і те, що мало б бути профінансовано, проте не буде, тому що Уряд і Верховна Рада зупинили закони, чи ще їх не прийняли, чи ввели режим «як виняток у 20… році», чи штучно затримали фінансування, тому що не змогли вчасно провести закупівлі чи затвердити порядок використання коштів.

Отже, доходи бюджету насправді мали б рахуватись за таким підходом чи формулою: «обраховані доходи – мінус втрата надходжень від зростання збитковості та зупинки великих підприємств через зростання цін і тарифів на енергоносії – мінус втрати від зростання збитковості та зупинку підприємств МСБ через «локдауни», які вже відбуваються + плюс додаткові доходи від очікуваного перегляду макропоказників, де буде збільшено прогноз інфляції і номінального ВВП (але зменшено показник реального), а отже надходжень від ПДВ - мінус зниження платоспроможності підприємств через зростання тиску на бізнес та вимивання обігових коштів через підвищення кредитних ставок (внаслідок зростання облікової ставки НБУ) + плюс зниження податкової заборгованості – мінус зростання тіньової економіки внаслідок бездумних дій законодавчої і виконавчої влади, пов’язаних із намаганнями проводити амністії, посилювати фінмоніторинги і здійснювати інші неадекватні заходи, які замість залучення в умовах кризи коштів бізнесу і населення в легальний економічний оборот, спонукають їх придумувати схеми розрахунків «кешем», «криптом» чи ще чимось, аби не попадати під регулювання, яке є більш жорстке, ніж у Європі». Дійсно: сліпий веде сліпого. І якби Уряд показав такий аналіз і такі розрахунки,  от тоді б ці доходи були реалістичними. Але ми їх не бачимо. І очевидно, що влада навіть не думає про бюджет саме у такий спосіб.

Так само і видатки мали б бути обраховані таким чином: «те, що в проекті бюджету + плюс вартість законів, які чомусь щороку зупиняються (і які потрібно або відмінити, або фінансувати в повному обсязі, інакше – це державне шахрайство) + плюс  не враховані порядка 22 млрд грн видатки по програмі житлових субсидій + покриття різниці в цінах на енергоносії для місцевих бюджетів + плюс додаткові, не враховані у проекті бюджету 28 млрд грн на підвищення пенсійних виплат  + плюс не враховані в бюджеті додаткові витрати на заробітну плату медичним працівникам і працівникам освіти + плюс кошти на боротьбу з COVID -19 + плюс кошти на можливі дострокові вибори у разі, якщо чинна влада не впорається з кризою і потрібно буде знову шукати політичне рішення економічних проблем в країні».

Ось це - реальні видатки. А те, що влада їх сховала, чи вірніше -  від них сховалася, не означає, що цих видатків немає і не буде.

І тільки після обчислення та врахування цих видатків можна розраховувати дефіцит бюджету і думати, як саме його фінансувати... 

Міф третій: Бюджет-2022 – це інвестиції у майбутнє 

 Знову ж таки,   потрібно зрозуміти, що це таке  - майбутнє, і хто та як саме його уявляє.

Бо для когось майбутнє — це конкурентоздатна країна, авторитетна у світі, це країна, де збудована та ефективно працює сучасна креативна економіка, де громадяни забезпечені робочими місцями з високими зарплатами, а пенсіонери  - достойними пенсіями і т.д.

А для когось майбутнє — це всього лише наступні вибори, або наступні рейтинги.

З огляду на зміст проекту Бюджета-2022 складається враження, що він є інвестиціями саме у другий варіант уяви про майбутнє. Інакше Бюджет не передбачав би пріоритет фінансування дорожнього будівництва, як засіб стимулювання економіки в умовах кризи, що західні країни робили в середині минулого століття. А замість цього він інвестував би  у розвиток переробного сектора промисловості, в індустрію 4.0, що могло б обмежити вивіз сировини і робочої сили з країни, збільшити додану вартість і обсяг бюджету та створити робочі місця для українців не в Польщі, Німеччини чи Швеції, а тут, в Україні.

Крім того, найвигідніші інвестиції в сучасному світі — це інвестиції в людину. Що ж цей проект Бюджету інвестує в людину?

Відповідно до статті 7 законопроекту, у І півріччі 2022 р. розміри прожиткового мінімуму не змінюватимуться, а їх поетапне зростання передбачається з 1 липня і з 1 грудня відповідно на 4,8% і 8,2% до грудня попереднього року.

Зокрема, прожитковий мінімум становитиме з 1 січня 2393 грн, з 1 липня - 2508 грн, і з 1 грудня  - 2589 грн. При цьому інфляція на 2022 рік прогнозується на рівні 106,2%, тобто підвищення прожиткового мінімуму передбачається на 2 відсоткових пункти вище прогнозного індексу споживчих цін. Але реально інфляція буде вище і ми це побачимо у новому макроекономічному прогнозі, що нівелюватиме навіть це зростання.

За офіційною інформацією Мінсоцполітики, наданою відповідно до статті 5 Закону України «Про прожитковий мінімум», фактичний розмір прожиткового мінімуму у цінах серпня 2021 р. у розрахунку на місяць на одну особу становив 4334 грн (з урахуванням суми обов’язкових платежів – 4965 грн), а для працездатних осіб – 4525 грн (з урахуванням суми обов’язкових платежів – 5622 грн). Отже, законопроектом передбачається визначити розмір прожиткового мінімуму на 2022 рік, який майже вдвічі нижчий за фактичний його розмір у цінах серпня 2021 р.

А тепер  - про майбутнє. Згідно Бюджетної декларації на 2022-2024 роки, яку подав Уряд і схвалила Верховна Рада, прожитковий мінімум в середньому за три роки планується збільшити на 400 гривень. І на кінець 2024 року він має досягти 2972 гривні,  тоді як, нагадаю ще раз, у серпні 2021 року його фактичний рівень складає 4334 грн. Що це, як не інвестиції  у бідність?

Тепер - щодо динаміки заробітної плати. Зростання мінімальної заробітної плати у проекті Державного бюджету України на 2022 рік порівняно з 2021 роком значно сповільнилося. Що урядовці мотивують можливим негативним впливом подальшого зростання заробітних плат на показник інфляції.

Згідно статті 8 законопроекту, з 1 січня 2022 р. мінімальна зарплата у місячному розмірі становитиме 6500 грн, тобто залишається у розмірі, встановленому з 01.12.2021 р. Її підвищення  передбачається з 1 жовтня до 6700 грн, тобто - на 3,1%. Середньорічний показник МЗП збільшиться на 8,2%.  Зростання мінімальної заробітної плати у грудні 2022 року до грудня 2021 року становитиме лише 3 %. Зауважу, що за даними Держстату, заробітну плату на рівні мінімальної отримує 16,2 % працівників. Тобто, підвищення мінімальної зарплати планується уповільнити в 2 рази, а якщо врахувати, що під час перегляду прогнозу інфляція може становити 8% і більше, то реального  підвищення не буде взагалі!

При цьому зростання середньої заробітної плати у 2022 році очікується на 13,4% порівняно з 2021 роком (прогнозований показник середньомісячної заробітної плати - 15258 гривень), очевидно з огляду на очікуване економічне зростання. Але тут потрібно мати на увазі, що середня заробітна плата обчислюється для  штатної чисельності працівників, які мають трудовий договір з підприємством. А ця чисельність  з 2013 по 2021 роки впала з 10 до 7 млн осіб із загальної кількості у 15 млн осіб, зайнятих в економіці. А що з іншими 7-ми мільйонами працівників?

Крім того, потрібно мати на увазі заявлене Прем’єр-міністром та Міністром фінансів збільшення мінімальної зарплати лікарів у 1,6 раза - до 20 тис. грн, а медичного персоналу - до 13 тис. гривень. Що, на думку фахівців, можливе лише за умови скорочення чисельності зайнятих, оскільки додаткові кошти на цю мету не враховані.

Наступна проблема, що стосується людини та її інтересів - це неврахування додаткових видатків на субсидії. Воно призведе до більш жорстких умов отримання субсидій. У свою чергу зростання тарифів для тих, хто втратить право на субсидію, призведе до поглиблення енергетичної бідності. Причому -  не тільки для бідних, а й для людей із середнім доходом.

В той же час, видатки на правоохоронні і антикорупційні органи з 2017 по 2021 роки зросли у середньому в 2 рази, і на 2022 рік плануються в сумі більше 130 млрд грн. При цьому, у Європі наша країна займає третє місце після Білорусі та Франції (останні потрапили на перші сходинки у зв'язку з вуличними безладами, які мали місце у цих країнах) за рівнем злочинності, а за рівнем корупції Україна займає  «почесне» перше місце.

Отже, цей бюджет можна назвати бюджетом бідності чи бюджетом неефективності. Але ніяк не бюджетом інвестицій в майбутнє. Адже  інвестиція в майбутнє — це інвестиція в людину. А цей бюджет якщо і інвестує в людину, то дуже вибірково і персонально.

Також, міркуючи про майбутнє, не можна оминути питання державного боргу, який ми залишаємо майбутнім поколінням.

Загальний державний борг знаходиться на рівні близько 60% ВВП. Для розвиненої країни  - це помірно. А для бідної країни, економіка якої залежить від сировинних циклів і притоку «гарячих» грошей  — це дуже багато.

Україна закредитована як кредитами МФО, ЄС і окремих країн, так і приватними запозиченнями. В 2022 році планується погашення боргу в сумі 393 млрд грн і його обслуговування (виплата доходу) в сумі 181 млрд. грн. Разом це складає 574 млрд грн. Відповідно, держава планує здійснити нових запозичень на 571 млрд грн, з яких внутрішніх у сумі 420 млрд грн під середню ставку 11,7%.

Що стосується зовнішніх запозичень, то в той час, коли Верховна Рада хоче надати НБУ (маю на увазі законопроект №5850, прийнятий у першому читанні)  право розміщати золотовалютні резерви на міжнародних ринках під негативну ставку, уряд планує отримувати зовнішні запозичення під 7,5% річних на ринку і під 3% від МВФ. Результатом такої політики буде подальше зростання державного боргу, а головне  - видатків на його обслуговування, які і так сьогодні складають майже 15% видатків загального фонду державного бюджету. А чим більші ці видатки, тим менше можливостей інвестувати в людину, чи в розвиток економіки, а, власне -  і  в майбутнє. 

Міф четвертий: Бюджет-2022 веде до фінансово-економічної стабілізації 

 Щоб розвіяти цей міф, варто просто подивитись на прогноз сальдо торговельного  балансу. За розрахунками Уряду, воно має зрости з 1,8 млрд дол у 2020 році до 12,1 млрд дол у 2024 році, або у 6,7 разів. Це означає, що розрив між експортом і імпортом буде зростати. А разом з ним буде зростати дефіцит рахунку поточних операцій платіжного балансу, який потрібно буде фінансувати, тобто - робити нові зовнішні запозичення як на рівні підприємств, так і на рівні держави. Отже, будуть нові кредити, нові умови, нові девальвації, а можливо  - і нові дефолти ... 

Перелік наведених міфів – далеко не повний. Цих міфів як у проекті Бюджету на 2022 рік, так  і навколо нього  - дуже багато. А проблема полягає у тому, що міфи зникнуть, а реальність - залишиться. І саме вона покаже справжню готовність країни до тих викликів, які постають перед нею вже сьогодні, у наступному році та у середньостроковій перспективі. Про довгострокову перспективу взагалі немає сенсу говорити, оскільки в Україні про це говорити не прийнято, і немає жодного аналітичного центру, який би цим займався більш-менш кваліфіковано. Ми навіть не знаємо, скільки нас є, а тим більше  - що з нами буде через 5-10 років.

Навіть Цілі Сталого Розвитку ООН до 2030 року, до реалізації яких Україна офіційно приєдналась, не знаходять належного втілення в урядових документах і законодавчих актах, в тому числі в проекті Держбюджету. 

Як розвіяти міфи і повернутись в реальність 

Після прийняття у першому читанні, проект Бюджету буде передано Кабінету Міністрів для його підготовки до другого читання.

Тому, можливо,  ще є невелика ймовірність виправити недоліки документу. Що для цього вважаю за потрібне зробити:

1. Переглянути макропрогноз на 2022-2024 роки і оцінити проект Бюджету через призму нового прогнозу, нових перспектив і викликів;

2. Передбачити кошти на проходження опалювального сезону не тільки на 2021-2022 рр, але й впродовж 2022-2023 рр, для чого:

- закласти достатньо коштів на програму житлових субсидій без штучного скорочення кількості учасників цієї програми. Таким чином  запобігти зростанню неплатежів та заборгованості населення з ЖКП, і відповідно  - ланцюгової реакції в енергетиці;

- врегулювати цінову ситуацію на енергетичному ринку, зокрема, на ринках газу і електричної енергії, спираючись на думку не лише енергетиків і газовиків, але й промисловців і підприємців. В першу чергу це стосується недопущення зупинки промислових підприємств та встановлення адекватної ціни енергоносіїв для бюджетних установ. Необхідно відобразити в бюджеті наслідки цього врегулювання;

- визначитись із функціонуванням ринку природного газу, нарощування його внутрішнього видобування та стабільності імпорту в обсягах і на умовах, достатніх для забезпечення населення і конкурентоспроможності українських підприємств;

3. Передбачити необхідні видатки на боротьбу з COVID-19, зокрема, створення необхідної кількості ліжко-місць для лікування хворих і забезпечення їх необхідним обладнанням, медикаментами і киснем. А головне – медичним персоналом. Перерозподілити для цього видатки, передбачені на інші програми, без яких можна обійтись.

4. Передбачити кошти на здійснення найближчим часом структурних змін в економіці з метою нарощування внутрішнього виробництва товарів і послуг, щоб скоротити негативне сальдо рахунку поточних операцій та прискорити економічне зростання. Зокрема, передбачити створення Українського Банку розвитку, як державної установи-інструменту структурної трансформації. Терміново запустити роботу Експортно-кредитного агентства, яке з часу створення у 2018 році уклало аж сім договорів на 22,7 млн грн, чотири з яких  - з Ексімбанком на 12,1 млн грн, і всього лише три з підприємствами-експортерами на 10,5 млн грн -  при тому, що держава наділила його статутним капіталом у 2 млрд гривень;

5. Розподілити у проекті Бюджету усі видатки, пов'язані із капітальними вкладеннями, субвенціями місцевим бюджетам на розвиток по об'єктах будівництва і ремонту, не допускаючи такого розподілу протягом року за рішеннями Уряду. Це ж стосується і програм розвитку окремих галузей;

6. Збільшити рівень прожиткового мінімуму, наблизивши його до реальних розмірів, в межах яких людина може прожити, а не виходити з абстрактних чисел, що не мають дотичних до реального життя;

7. Передбачити кошти на створення робочих місць, надання допомоги бізнесу та громадянам в умовах отримання другої дози «локдауну», як це роблять європейські країни, щоб не допустити подальшого відтоку громадян у ці країни;

8. Зайнятись складним, але неминучим питанням реструктуризації державного боргу, в тому числі переглядом умов раніше проведеної реструктуризації, яка обмежує можливості економічного розвитку, накладаючи борговий «податок» на зростання. Змінити боргову політику, використовуючи державні запозичення і приватизацію державного майна не як засіб латання «дірок» у поточному бюджеті, а як потужній інструмент прискорення економічного розвитку.

Сподіваюся, що Уряд не знехтує цими порадами при підготовці  проекту Держбюджету на 2022 рік до другого читання. Адже проблеми, окреслені у статті, все одно доведеться вирішувати. Свідченням цьому є те, що сьогодні Верховна Рада терміново приймає «аварійні» зміни до Держбюджету-2021. Але то був просто бюджет, а цей, на 2022 рік - вже з трирічною перспективою … нібито.