Будет ли независимый «арбитр» на газовом рынке Украины?

Закон Украины «О Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики и коммунальных услуг» № 1540-VIII (далее - № 1540-VIII) вступил в силу 26 ноября 2016 (был опубликован в «Голосе Украины» от 25 ноября 2016 № 225).

Создание независимогорегулятора было одним из условий проведения реформы при поддержке ЕвропейскогоЭнергетического Сообщества. Международные партнеры Украины неоднократнообъясняли важность независимого арбитра газового рынка, Украина в свою очередьмногократно примеряла модель работы Регулятора на национальном уровне. Закон №1540-VIII, конечно, это шаг вперед в процессе проведения прогрессивной реформыэнергетического рынка. В тоже время он требует детализации. На данном этапедействительно независимый энергетический Регулятор нужен нашей стране длянормального функционирования рынка природного газа. Поэтому осталось внедритьразработанную модель на практике.    

Закон Украины «ОНациональной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфереэнергетики и коммунальных услуг» № 1540-VIII (далее - № 1540-VIII) вступил всилу 26 ноября 2016 (был опубликован в «Голосе Украины» от 25 ноября 2016 №225), за исключением отдельных статей: о финансировании регулятора, егоцентрального аппарата и территориальных органов с специального фондаГосударственного бюджета (в соответствии с п. 1 Заключительных и переходныхположений часть 1 ст. 11) и о порядке уплаты взносов на регулированиесубъектами хозяйствования, осуществляющих деятельность в сферах энергетики икоммунальных услуг (ст. 13 настоящего Закона), которые вступают в силу с 01января 2017 года.

Закон готовили долго,пытаясь обеспечить независимость энергорегулятора. В результате Верховная Радапроголосовала компромиссный вариант, в котором можно отметить как прогрессивныенормы, так и недостатки законодательных норм. Так, с огласно ст. 1 Закона № 1540-VIII Национальная комиссия, осуществляющаягосударственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг,является постоянно действующим независимым государственным коллегиальныморганом, целью которой является государственное регулирование, мониторинг иконтроль деятельности субъектов хозяйствования в сферах энергетики икоммунальных услуг. Определено, что Регулятор действует самостоятельно инезависимо от любого другого органа государственной власти, иногогосударственного органа, органов местного самоуправления, их должностных ислужебных лиц, субъектов хозяйствования, а также политических партий,общественных объединений, профессиональных союзов или их органов (ст. 5 Закона№ 1540-VIII). При этом органам государственной власти, органам местногосамоуправления, их должностным и служебным лицам, субъектам хозяйствования,политическим партиям, общественным объединениям, профессиональным союзам и ихорганам запрещается вмешиваться в процессы государственного регулирования всферах энергетики и коммунальных услуг. С одной стороны в основе данногостатуса усматривается желание законодателя создать действительно независимогорегулятора, но согласно Конституции Украины (ст. 6) государственная власть вУкраине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную,исполнительную и судебную. Например, Центральная избирательная комиссия такжеявляется независимым государственным коллегиальным органом, однако ее статусопределен в Конституции. Статус же регулятора Конституция Украины отдельно неопределяет, в связи с чем остается много вопросов относительно законности(конституционности) данного статуса и его практической реализации, особенно ввопросе возможных злоупотреблений.

В процессепреобразования регулятор приобретает не только статус, но и достаточно широкиеполномочия. При этом, пытаясь обеспечить его независимость, законодательосвободил регулятора от обязанности государственной регистрации своих решений,из-за чего многие участники рынка побаиваются злоупотреблений со стороныкомиссии. Фактически такая норма нарушает существующую в Украине правовую систему,поскольку Конституции Украины (ст. 117)  предусматривает, чтонормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, министерств и другихцентральных органов исполнительной власти подлежат регистрации в порядке,установленном законом. Кроме того, п. 3 ст. 5 Закона о регуляторе № 1540-VIIIопределено, что обжалование решений в судебном порядке не приостанавливает ихисполнения, что противоречит нормам процессуального законодательства. Учитываяпродолжительность рассмотрения судебных дел, в случае принятия Регуляторомнезаконного решения данная норма может привести, например, к остановкедеятельности субъекта рынка природного газа,.

Согласно новому закону орегуляторе, в ближайшие полтора года должна произойти полная ротация членовкомиссии: три члена комиссии должны быть освобождены от занимаемой должности непозднее 6 месяцев со дня вступления в силу Закона, два члена - не позднее 12месяцев, два члена - не позднее 18 месяцев. В целом в состав регулятора будетсемь членов, выбранных по результатам открытого конкурсного отбора. Предыдущийсостав регулятора предназначался и освобождался Президентом Украины. Поэтому,формирование нового состава регулятора путем открытого конкурса, в большейстепени является положительной преимуществом.

Финансовую независимостьРегулятора законодатель планирует обеспечить за счет взносов субъектовхозяйствования, осуществляющих деятельность в сфере энергетики и коммунальныхуслуг. Данные взносы зачисляются в доходы специального фонда Государственногобюджета Украины, не подлежат изъятию, и используются по целевому назначениюисключительно на финансирование деятельности регулятора, его центральногоаппарата и территориальных органов.

Взносы для участниковэнергетического рынка будут определять с учетом чистого дохода плательщиков(субъектов). Ставка взносов, то есть размер взноса в процентном отношении кчистой прибыли плательщиков, будет формироваться Регулятором ежегодно ипересматриваться ежеквартально. Однако, Законом предусмотрена максимальновозможная ставка такого взноса в размере не более 0,1% чистого доходаплательщика взноса за предыдущий квартал. Фактически Законом № 1540-VIIIвводится новый налоговый сбор, который находится за пределами Налоговогокодекса Украины и противоречит его нормам. Также неясно, каким образом Регуляторбудет устанавливать чистый доход плательщиков, в каком порядке плательщикивзносов будут предоставлять Регулятору информацию о своей прибыли. Возможно, наосновании этого положения будет дополнительно принят нормативно-правовой акт,который урегулирует этот вопрос, но пока он остается открытым для дискуссий.Кроме того, это довольно широкое полномочия по информации чистого доходапредприятия, что может привести к многочисленным дискриминационным действиям состороны регулятора. Неуплата взноса является поводом для начисления штрафа.Нормы Закона об уплате субъектами хозяйствования взносов на регулирование ифинансирование за их счет регулятора, вступают в силу с 1 января 2017 года.

Статья 19 Закона №1540-VIII определяет, что Регулятор обеспечивает государственный контрольсоблюдения субъектами хозяйствования, осуществляющих деятельность в сферахэнергетики и коммунальных услуг, законодательства в соответствующих сферах илицензионных условий путем проведения плановых и внеплановых выездных, а также невыездных проверок. 

По-прежнему, занарушение законодательства в сфере энергетики и услуг к субъектамхозяйствования применяются санкции в виде: 1) предостережение / предупреждение;2) наложение штрафа; 3) приостановление лицензии; 4) аннулирования лицензии(ст. 22 Закона № 1540-VIII). Субъекты хозяйствования обязаны оплатить штраф втечение 30 дней со дня получения копии решения о наложении штрафа. За каждыйдень просрочки взимается пеня в размере 1,5 процента суммы штрафа. Размер пенине может превышать размер штрафа. В течение 5 рабочих дней со дня оплаты штрафасубъект хозяйствования обязан направить регулятора документы, подтверждающиеуплату штрафа. В случае отказа от уплаты и пени, Регулятор взимает их ссубъектов хозяйствования в судебном порядке. Размер штрафа определяется всоответствии с законами Украины "Об электроэнергетике", "Оестественных монополиях", "О питьевой воде и питьевомводоснабжении", "О рынке природного газа", "Отеплоснабжении". Например, размер штрафов за нарушение законодательства,регулирующего функционирования рынка природного газа определяется ст. 59 ЗаконаУкраины «О рынке природного газа» и колеблется от 3000 до 50000 необлагаемыхминимумов доходов граждан.

Ответственностьрегулятора в новом законе прописана достаточно нечетко, хотя при большихполномочиях и заработной плате должна быть предусмотрена и большаяответственность.

Закон № 1540-VIIIпредусматривает, что убытки, причиненные субъекту хозяйствования, которыйосуществляет деятельность в сферах энергетики и коммунальных услуг, и принятияРегулятором неправомерного решения, действий или бездействия регулятора,подлежат возмещению в порядке, предусмотренном законом.

Должностные лицарегулятора несут персональную ответственность за злоупотребление властью илислужебным положением, за бездействие, неисполнение или ненадлежащее исполнениесвоих служебных обязанностей, в том числе за разглашение сведений, составляющихкоммерческую тайну, в порядке, установленном законом (ст. 23).

Например, ст. 6 Закона №1540-VIII возлагает на регулятора подавать ежегодно до 01 апреля отчет вВерховную Раду Украины о своей деятельности, однако не предусматривает никакойответственности за его неподачу или несвоевременную подачу.