Відомчий житловий фонд: минуле чи прихована реальність

Дослідження змін у власності на житло в Україні після розпаду СРСР, перешкоди та наслідки для суспільства.

За часів СРСР весь житловий фонд був державним. Приватної власності на житло в багатоквартирних будинках не існувало, за рідкісним виключенням приватної колективної форми власності на будинок і права членства в житлових кооперативах.

Адміністративно-командна, планова система управління економікою в СРСР передбачала тотальний контроль над створенням та розподілом благ. Засобами виробництва таких благ володіли державні заводи, фабрики, підприємства, силами яких створювалася та підтримувалася інфраструктура: багатоквартирні та інші будинки, школи, дитячі садочки, лікарні, санаторії, пансіонати та інші об’єкти соціального призначення, які і досі становлять більшість інфраструктури України.

Здобуття незалежності і проголошення Україною побудови ринкової економіки передбачало повну зміну парадигми усього комплексу відносин пов’язаних із правом власності (володінням, користування та розпорядженням) на об’єкти житлового фонду. Вся нормотворчість держави протягом перших 10 років її незалежності відбувалася в умовах значної економічної кризи, у якій опинилася країна після відходу від планової економіки.

Розрив економічних зв’язків із суб’єктами господарювання, донедавна союзних республік, у межах народногосподарського комплексу СРСР і перехід на нові принципи побудови економіки в процесі впровадження ринкових інструментів першої половини 90-х років минулого століття призвів до реорганізації та навіть закриття багатьох державних підприємств, які мали свій житловий фонд. Цей житловий фонд називався відомчим і був передбачений Житловим кодексом 1983 року.

Економічні складнощі в існуванні державних підприємств, відомств і впровадження ринкового підходу до управління належним їм майном призвело до відмови ними від свого житлового фонду як «соціальних непрофільних активів», і особливо цей процес активізувався із прийняттям Закону України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» у 1992 році. Державні підприємства прямо або через створені ними організації, які володіли та управляли таким житловим фондом, повинні були передбачити його передачу до відання органів місцевого самоврядування (місцевих рад). А фізичні особи (мешканці, які фактично проживали у відомчому житлі на підставі ордера) отримали юридичне право на приватизацію державного житлового фонду – квартир у багатоквартирних житлових будинках, аби стати юридичними власниками.

Після прийняття такого житла в комунальну власність зазначені будинки, для створення правових підстав щодо їх обліку, планування видатків на його утримання та власне саме утримання, повинні були ставитися на баланс відповідних комунальних підприємств, визначених для цього органом місцевого самоврядування. Діюче на той час законодавство передбачало необхідність ведення такого балансу тими суб’єктами, які за договором з власниками утримували відповідне майно, вели бухгалтерську, статистичну та іншу звітність, здійснювали розрахунки коштів для проведення ремонтів, а також забезпечували управління цим майном та несли відповідальність за його експлуатацію.

Юридично всі такі будинки мали бути передані у комунальну власність, а після цього взяті на баланс. Однак, на практиці не всі такі будинки приймалися у комунальну власність. Були також випадки, коли незважаючи на відсутність права власності на такі будинки, органи місцевого самоврядування все ж таки брали на баланс цей житловий фонд, наприклад, у разі соціального тиску від людей, що проживали у зазначених будинках. Тобто зазначені будинки масово покидались попередніми власниками (державними підприємствами, відомствами) через їх ліквідацію та при цьому не приймались у власність іншими суб’єктами.

У рамках дослідження Інституту Житла встановлено, що вагома частка таких відомчих багатоквартирних будинків не приймались органами місцевого самоврядування у власність після 1991 року. Але чому? Відповідь на це питання можна звести до наступних чинників:

Соціальні:

• Посадові особи органів місцевого самоврядування не виконували свої обов’язки через відсутність господарчого підходу, власної безвідповідальності, безініціативності або лінощів, та не хотіли «ускладнювати собі життя» і отримувати додаткове навантаження приймаючи управлінські рішення, таким чином вони максимально відтерміновували прийняття рішень про передачу у власність об’єктів житлового фонду;

• Посадові особи органів місцевого самоврядування не хотіли брати на себе персональну відповідальність через загрозу різноманітних ризиків, додаткових перевірок з боку керівництва, правоохоронних органів тощо.

Корупційні:

• Посадові особи органів місцевого самоврядування не хотіли брати на себе персональну відповідальність через відсутність персональної мотивації (матеріальної або іншої винагороди);

• Посадові особи органів місцевого самоврядування маніпулювали таким майном, надаючи його у користування та у власність фізичним особам за винагороду, або власним родичам та близьким особам (наслідок непотизму).

Економічні:

• Органи місцевого самоврядування не приймали у комунальну власність такі будинки розуміючи, що разом із будинками на них «впаде» фінансове навантаження по їх утриманню (на обслуговування, ремонти тощо);

• Органи місцевого самоврядування не приймали у комунальну власність такі будинки через небажання виділяти кошти (або відсутність таких бюджетних коштів) на виготовлення технічної документації на такі будинки та земельні ділянки.

Водночас Законом України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» 2015 року та Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку списання з балансу багатоквартирних будинків» 2016 року було визначено механізм списання багатоквартирних будинків з балансу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних та комунальних підприємств, інших організацій.

Тобто навіть ті органи місцевого самоврядування, які фактично взяли собі на баланс житло (але якщо це житло не перебувало у комунальній власності), мали це майно списати зі свого балансу.

Таким чином, величезна кількість квартир у багатоквартирних будинках та кімнат у гуртожитках, сьогодні знаходиться у «вакуумі», тобто фактично є безхазяйним майном. Органи місцевого самоврядування можуть приховувати таке майно, або просто не володіти інформацією щодо його наявності, тобто зазначені об’єкти не ідентифіковані.

Оцінити кількість таких об’єктів сьогодні фізично не можливо, допоки не проведена всеукраїнська інвентаризація. До речі, саме із цим має допомогти нещодавно прийнятий закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо додаткових заходів, пов’язаних із забезпеченням внутрішньо переміщених осіб житлом» №4080-IX.