Застосування практики ЄСПЛ при розгляді справ про адміністративні правопорушення

Підстави застосування практики ЄСПЛ, процедурні питання, збирання та оцінка доказів, стандарти доведення винуватості, призначення адміністративного стягнення, строки притягнення до відповідальності

Важливість даної теми зумовлена цілою низкою факторів.

До них належить і застарілий характер КУпАП, який було прийнято в 1984 році. З тих пір внесення змін до нього не носило системного й виваженого характеру, а здійснювалося лише фрагментарно та неузгоджено.

Яскравим прикладом такої неузгодженості може слугувати "сітка" штрафів, які можуть бути застосовані до особи за вчинення правопорушень, відповідальність за які передбачена однією главою № 7 цього Кодексу. За такі правопорушення в одному випадку може бути передбачено відповідальність у виді штрафу в діапазоні від  1 до 10 НМДГ (ст. 60, 61, 63, 66, 67, 69, 78), а за інші - у виді 20-100 (ст. 52, 68) НМДГ і навіть більше (ст. 77, 77-1). Така різниця не має під собою розумного пояснення, та явно не відповідає принципу пропорційності.

По суті, ідеологія даного нормативного акту з часів пізньої радянської доби не змінилася, і він так і залишається написаним для т.з. "народного суду" - тобто суду, який не діє за принципами змагальності та диспозитивності. Це суд за принципом "суд сам усе з'ясує", де роль учасників провадження є несуттєвою, а сам суд виконує передусім каральну функцію та поєднує в одній особі одночасно й власне суд, і сторону обвинувачення.

Наслідком застарілого характеру КУпАП є те, що його застосування не забезпечує в повній мірі реалізації прав особи. Допомогою адвокату у даній категорії справ може стати практика ЄСПЛ, що буде детально розглянуто далі через практику розгляду "значних" проваджень у справах про адміністративні правопорушення (ст. 124, 130, 172-5, 212-15 тощо). 

І. Підстави застосування практики ЄСПЛ у справах про адміністративні правопорушення 

У першу чергу необхідно дослідити питання: на які саме категорії справ про адміністративні правопорушення розповсюджуються гарантії захисту прав згідно Конвенції?

Статтею 6 Конвенції "Право на справедливий суд" визначено загальні для кримінального та цивільного провадження гарантії - кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Дана стаття також визначає й специфічні гарантії для розгляду кримінального обвинувачення - презумпція невинуватості, можливість підготовки свого захисту, право на правову допомогу, право бути поінформованим про причини обвинувачення, право допиту свідків обвинувачення, право на допомогу перекладача у разі, якщо особа не володіє мовою, яка використовується в суді.

Виникає закономірне питання - за яких умов провадження у справі про адміністративне правопорушення набуває статусу кримінального для цілей Конвенції?

Детально це питання аналізувалося ЄСПЛ у справах "Енгель та інші проти Нідерландів" та "Озтюрк проти Німеччини".

У рішеннях ЄСПЛ по цих справах було визначено, що термін кримінальне провадження для цілей Конвенції має автономне визначення, яке може й не співпадати з національним правом.

Попри те, що в правових системах багатьох держав низка діянь була декриміналізована, це не може мати своїм наслідком такої ситуації, коли декриміналізація призведе до цілей, несумісних з Конвенцією - звуження обсягу прав обвинувачених у відповідних провадженнях.

У наведених рішеннях "Енгель та інші проти Нідерландів" та "Озтюрк проти Німеччини" напрацьовано три основних критерії, за якими повинна бути здійснена оцінка для класифікації провадження як кримінального у розумінні Конвенції:

- класифікація правопорушення в національному законодавстві відповідної держави;

- характер правопорушення;

- суворість покарання, до якого може бути притягнута особа.

Щодо класифікації правопорушення як кримінального в національному законодавстві, то така класифікаціє не є вирішальною (п. 82 рішення  "Енгель та інші проти Нідерландів").

Що ж стосується характеру правопорушення, то до прикладу в справі "Озтюрк проти Німеччини", аналізуючи порушення правил дорожнього руху яке призвело до ДТП,  ЄСПЛ було зауважено, що загальна природа застосованої правової нори та мета покарання, яка є одночасно і попереджувальною, і караючою, в сукупності є достатнім для кваліфікації правопорушення саме як кримінального для цілей Конвенції.

Аналогічні по своїй суті висновки наведено й в справі "Лутц проти Німеччини".

Слід зазначити, що практика ЄСПЛ щодо розгляду скарг проти України надає доволі широкі підстави для віднесення передбачених КУпАП адміністративних правопорушень до категорії кримінальних у розумінні Конвенції.

Це викликано тим, що під час розгляду справи "Надточій проти України" Уряд України визнав кримінально-правовий характер КУпАП (пункт 21 рішення).

Стосовно критерію тяжкості покарання, який може бути застосовано до особи за вчинення відповідного правопорушення, як приклад можна навести рішення у справі "Золотухін проти Росії". У пункті 49 цього рішення Суд зазначив, що беручи до уваги як максимальний строк покарання у виді арешту - 15 діб, що міг бути застосований до заявника, а також і фактично застосований термін арешту - 3 доби, провадження щодо заявника мало кримінально-правовий характер в контексті Конвенції.

Позбавлення прав на управління транспортним засобом також розглядається Європейським судом кримінально-правовою санкцією, оскільки "право керувати автомобілем є дуже корисним в щоденному житті і для здійснення діяльності" (рішення ЄСПЛ у справі "Маліге проти Франції"). 

ІІ. Процедурні питання розгляду справи про адміністративні правопорушення 

2.1. Право особи на участь у розгляді справи 

Однією із найбільш поширених проблем судового розгляду справ про адміністративні правопорушення є неналежне забезпечення участі особи в розгляді справи, зокрема неповідомлення особи про розгляд її справи.

У свою чергу, порушення права сторони на участь у розгляді її справи являє собою порушення права на справедливий розгляд справи судом, яке захищено згідно  пункту 1 статті  6  Конвенції. Саме такого висновку дійшов Європейський суд з прав людини в контексті оцінки здійснення судами України адміністративного провадження з порушенням права особи на участь у розгляді справи.

У пункті 29 рішення по справі "Надточій проти України" Суд зазначив, що принцип  рівності  сторін  -  один  із складників  ширшої  концепції  справедливого  судового  розгляду - передбачає, що  кожна  сторона  повинна  мати  розумну  можливість представляти  свою сторону в умовах,  які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище в порівнянні з  опонентом.

Прикладом застосування практики ЄСПЛ може слугувати доволі неоднозначна ситуація, коли особа, що притягується до відповідальності у справі про адміністративне правопорушення, заявляє неодноразові клопотання про відкладення розгляду справи. І в такому випадку суд повинен обрати між необхідністю дотримання права особи на участь у розгляді її справи та дотриманням строків притягнення особи до відповідальності.

Саме посилання на практику ЄСПЛ стало аргументом для суду щодо відкладення розгляду в межах справи № 642/7780/16 (номер ЄДРСР 65158677), що в свою чергу зумовило закриття провадження через закінчення строків притягнення до відповідальності. 

Неповідомлення особи про розгляд справи про адміністративне правопорушення було визнано ЄСПЛ однією з ознак порушення права на справедливий суд також в пунктах 66 та 67 рішення в справі "Лучанінова проти України".

Прикладом, де неповідомлення особи про розгляд її справи стало однією із підстав скасування судового рішення, є постанова Сумського апеляційного суду по справі № 592/15571/18 (номер ЄДРСР 82391766). В основу висновків апеляційного суду було покладено також і практику ЄСПЛ.

Заразом доцільно брати до уваги, що доволі часто апеляційні суди відкидають посилання на неналежне сповіщення про час та місце розгляду справи із посиланням на практику ЄСПЛ у справі "Пономарьов проти України", в межах якої Суд зазначив, що сторони  в  розумні інтервали  часу мають вживати заходів,  щоб дізнатись  про  стан  відомого їм судового провадження.

Важливе значення мають і висновки у справі "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії" - заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватись від використання прийомів, які пов'язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання. 

2.2. Відвід суду в справах про адміністративні правопорушення 

Як відомо, КУпАП не передбачає інституту відводу (самовідводу) суду. У цьому контексті доволі цікавою є постанова Київського апеляційного суду у справі № 752/23579/19 (номер ЄДРСР 87982372), у межах якої апеляційний суд скасував постанову суду першої інстанції у зв'язку із тим, що клопотання захисника про відвід судді під час розгляду справи в суді першої інстанції не було вирішено.

Апеляційний суд послався на каральну мету стягнення у виді штрафу з позбавленням права керування транспортними засобами, передбаченого санкцією статті 130 КУпАП та зазначив, що провадження у справах про адміністративне правопорушення є кримінальним для цілей застосування Конвенції, а тому під час розгляду питання про відвід суддям першої інстанції необхідно було застосувати аналогію закону, зокрема положення статті 81 КПК України.

Питання застосування аналогії саме процесуального закону є певною мірою дискусійним в науковому середовищі. Водночас сам факт того, що суди шукають способи подолання законодавчих прогалин, які ставлять під сумнів право особи на розгляд її справи незалежним і безстороннім судом згідно статті 6 Конвенції, є доволі позитивним. 

ІV. Збирання й оцінка доказів, стандарти доказування винуватості 

4.1. Збирання доказів 

Однією із найголовніших проблем КУпАП є відсутність розмежування функцій суду та сторони обвинувачення. Все ще численними є випадки, коли суд або за власною ініціативою витребовує докази винуватості особи, або ж направляє матеріали  провадження на доопрацювання, ставлячи завдання для органу, що здійснював їх оформлення, щодо додаткового збирання доказів в обґрунтування винуватості особи.

У контексті вирішення питання про допустимість таких доказів важливе значення мають висновки, викладені у рішенні ЄСПЛ у справі «Карелін проти Росії». ЄСПЛ зазначив,  що збір судом доказів на підтвердження винуватості особи  за  відсутністю сторони обвинувачення у справах про адміністративне правопорушення свідчить про порушення права особи на неупереджений судовий розгляд. Подібні за змістом висновки було наведено ЄСПЛ у справі "Малофєєва  проти Росії".

Слід відзначити й відповідну практику Апеляційного суду міста Києва, яка чітко вказує, що витребування судом за власною ініціативою доказів у справах про адміністративні правопорушення не є правомірним, оскільки це становитиме порушення права на захист (особа не може належним чином підготуватися до захисту) та принципу рівності сторін процесу (оскільки особа має захищатися від обвинувачення, яке підтримується не стороною обвинувачення, а фактично судом) – постанова у справі №757/48712/16-п (71446512); у справі №757/131199/16-п (71447849); у справі №756/13009/16-п від 30.01.2017 (64747675); у справі №758/5054/17-п (68212387). 

4.2. Стандарти доказування винуватості 

У постанові по справі № 372/3538/19 (87081672) Київський апеляційний суд зауважив зокрема на факт порушення порядку складення протоколу у справі про адміністративне правопорушення та порядку ознайомлення особи, яка притягається до відповідальності, із таким протоколом.

За викладених обставин та у сукупності із іншими фактами по справі апеляційний суд дійшов висновку щодо недоведеність винуватості особи за критерієм "поза розумним сумнівом" - доведеність може випливати зі співіснування достатньо переконливих, чітких і узгоджених між собою висновків чи схожих неспростовних презумпцій факту (п. 65 рішення "Коробов проти України").

У справі № 617/703/17 (67217074) за частиною першою статті 130 КУпАП суд першої інстанції взяв до уваги суперечності в оформленні протоколу у справі про адміністративне правопорушення, а також наявність двох суперечливих медичних висновків щодо підтвердження вживання особою алкогольних напоїв, та посилаючись на висновки в рішенні "Коробов проти України" закрив провадження за відсутністю складу правопорушення.

Висновки ЄСПЛ у справі "Коробов проти України"  були застосовані судом першої інстанції в справі № 640/6499/17 (67187161). Суд дійшовши висновку про відсутність у діях особи складу правопорушення, передбаченого статтею 130 КУпАП, зауважив щодо недоліків складення протоколу - залучення свідків після його складення та суперечливі пояснення свідків щодо місця вчинення правопорушення.

Як ще один слушний приклад застосування висновків ЄСПЛ у справі "Коробов проти України" можна навести постанову Одеського апеляційного суду по справі № 504/3419/19 (88402024) за статтею 130 КУпАП.

За наслідками розгляду цієї справи апеляційний суд зауважив, що викладена у протоколі фабула адміністративного правопорушення не відображає всіх істотних ознак складу правопорушення, а саме - від проведення якого виду огляду на стан сп'яніння відмовився водій за версією особи, що склала протокол. Суд першої інстанції не дослідив всебічно обставини інкримінованого правопорушення, зокрема не викликав та не допитав свідків, які були зазначені в протоколі про адміністративне правопорушення. 

V. Призначення адміністративного стягнення 

5.1. Співмірність адміністративного стягнення та вчиненого порушення 

Призначення стягнення у  справах про адміністративні правопорушення є доволі важливим питанням.

У рішенні по справі "Скоппола проти Італії" ЄСПЛ зазначив, що складовим елементом принципу верховенства права є очікування від суду застосування до кожного такого покарання, яке законодавець вважає пропорційним.

Очевидним є те, що навіть винувата особа, виходячи із закріпленого Конституцією України принципу індивідуалізації покарання, має право на застосування до неї стягнення з урахуванням вимог статей 35, 280 КУпАП. Суд повинен враховувати такі обставини:

-  ступінь вини особи;

-  наявність обставин що пом'якшують або обтяжують відповідальність;

-  дані щодо особи правопорушника;

- характер та наслідки вчиненого правопорушення, у тому числі дані про завдану матеріальну шкоду;

- пост деліктна поведінка правопорушника, у тому числі його ставлення до вчиненого правопорушення.

Заразом далеко не завжди органи, що здійснюють розгляд справи про адміністративне правопорушення, враховують наведений комплекс обставин, та часто приймають рішення шаблонно, обмежуючись лише узагальненими посиланнями в мотивувальній частині постанови на законодавчі норми.

У цьому контексті доцільно звернути увагу на постанову суду першої інстанції по справі № 204/3224/18 (77334729), якою суд відступив від положень санкції частини першої статті 130 КУпАП та застосував більш м'яке покарання, аніж передбачене законом. Мова в даному випадку йде про те, що санкція передбачає застосування стягнень у виді штрафу та позбавлення права керування не альтернативно, а тільки одночасно.

Суд, мотивувавши свої висновки у тому числі й посиланням на практику ЄСПЛ та застосувавши аналогію норм кримінального права, застосував лише стягнення у виді штрафу. Підставою для такого рішення щодо стягнення стали дані стосовно особи правопорушника - скоєння правопорушення вперше, автомобіль як єдине джерело доходу правопорушника, а також наявність пом'якшуючої обставини у вигляді розкаяння та визнання вини.

Слід підтримати думку про загальну можливість застосування більш м'якого покарання, аніж передбаченого КУпАП. В одному з перших випадків її було висловлено у досить відомій постанові Попаснянського  районного суду Луганської області по справі № 423/369/17 (65910303).

Водночас дозволю собі коментар стосовно виключного характеру такого застосування норм права. Підставою такого правозастосування може бути тільки наявність дійсно вагомих обставин, що свідчать про неспівмірний характер передбаченого законом стягнення та незначної суспільної небезпеки скоєного діяння. Саме такий збіг обставин і був взятий до уваги Попаснянським районним судом Луганської області. Що ж стосується правопорушень, передбачених статтею 130 КУпАП, крайній ступінь суспільної небезпеки яких є загальновизнаним, то призначення стягнення нижчого за визначену законом межу має носити виключний характер, та повинно бути обґрунтовано наявністю неординарних обставин справи.

Заразом цілком слушним вважаю висновок, наведений в постанові Одеського апеляційного суду по справі № 521/11304/19 (85016930). У цій справі за статтею 124 КУпАП апеляційний суд змінив рішення суду першої інстанції в частині застосування стягнення у виді позбавлення права керування транспортним засобом.

Апеляційним судом було зауважено, що у випадках, коли санкція закону, по якому особа визнається винуватою, передбачає різні види стягнень, суддя при винесенні постанови повинен мотивувати застосування того або іншого виду стягнення. Апеляційний суд із посиланням на практику ЄСПЛ взяв до уваги дані про особу винної, характер та незначну суспільну небезпеку скоєного правопорушення.

Прикладом застосування практики ЄСПЛ по справі "Скоппола проти Італії" при оцінці співмірності обраного виду стягнення за статтею 124 КУпАП є також постанова Харківського апеляційного суду по справі  № 640/17736/17 (71549555). Нею змінено застосоване судом першої інстанції стягнення у виді позбавлення права керування на штраф у межах санкції статті. 

5.2. Застосування майнових покарань - штраф, конфіскація, оплатне вилучення майна 

У контексті застосування майнових стягнень за вчинення адміністративних правопорушень слід брати до уваги у рішення ЄСПЛ у справі "Бакланов проти Російської Федерації". У межах цієї справи ЄСПЛ надав оцінку майновому кримінальному покаранню, застосованому до заявника російськими судами - звернення вилучених у нього грошових коштів у дохід держави.

Оцінку було надано з позиції відповідності застосованого до заявника покарання гарантіям, встановленим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції - "Захист власності". Стягнення було проаналізовано з позиції так званого "трискладового тесту" а саме:

- чи відповідає втручання у право власності принципу правової визначеності та законності;

- чи переслідує це втручання легітимну мету в суспільних або загальних інтересах;

- чи є таке втручання пропорційним, тобто чи забезпечується при цьому справедливий баланс між вимогами щодо інтересів суспільства і вимогами щодо захисту прав людини.

Зазначені висновки ЄСПЛ є доволі корисними при загрозі застосування передбаченої частиною другою статті 130 КУпАП санкції у виді оплатного вилучення транспортного засобу. Вони зобов'язують суд всебічно оцінити обставини справи на предмет наявності такого крайнього рівня суспільної небезпеки вчиненого діяння, який би виправдовував втручання у право власності особи.

На необхідність належного мотивування судом обрання саме такого виду стягнення, як оплатне вилучення транспортного засобу, послався Київський апеляційний суд у своїй постанові по справі № 755/15197/19 (88521990). 

VІ. Строки притягнення до адміністративної відповідальності  

У рішенні по справі "Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства" ЄСПЛ акцентував увагу, що встановлення строків притягнення до відповідальності має декілька важливих завдань: забезпечити юридичну безпеку відповідача, встановивши часові межі для звернення до суду; захистити потенційного відповідача від поданих із запізненням позовів - оскільки буває складно протистояти таким позовами; попередити несправедливість, яка могла б мати місце, якби суди висловлювалися за подіями, що сталися в далекому минулому та на підставі доказів, які втратили достовірність зі спливом часу.

Прикладом застосування висновків ЄСПЛ може бути постанова суду першої інстанції у справі № 645/6522/15-п (71293149).