Актуальні тенденції вирішення земельних спорів господарськими судами

22 квітня 2016 р. у стінах Одеського апеляційного господарського суду було проведено круглий стіл на тему «Правові  підходи, що застосовуються господарськими судами при вирішенні земельних спорів». Захід об’єднав представників суддівського корпусу, вчених, адвокатів, працівників органів влади, прокуратури.

Не зважаючи на те, що протягом останнього часу розв’язано значну кількість проблем правильного застосування сучасного земельного законодавства, в тому числі за рахунок опрацювання правових позицій Верховного Суду України, дотепер відчутно не вистачає єдності судової практики в застосуванні ряду норм матеріального і процесуального права.

Круглий стіл, ініційований та спільно проведений Вищим господарським судом України та Одеським апеляційним господарським судом, дав плідне підґрунтя дослідити визначену тематику з новими силами та натхненням, продовживши пошуки оптимальних правових підходів у земельних справах. За результатами обговорення також обіцяно провести ревізію положень Постанови Пленуму ВГСУ №6 від 17.05.2011 р. «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин».

Власне у першій половині заходу учасники заслухали та обговорили доповіді з приводу вирішення спорів про внесення змін до договорів оренди земельної ділянки державної та комунальної форми власності в частині визначення розміру орендної плати. Основним доповідачем виступив суддя, заступник Голови ВГСУ Кравчук Г.А.

У цих питаннях особливу увагу було приділено дослідженню висновків, викладених ВСУ у Постановах від 02.03.2016 р. по справі №3-476гс15, від 07.10.2015 р. по справі №3-481гс15 та ін., відповідно до яких встановлено, що основою для визначення розміру орендної плати для земель державної і комунальної власності є нормативна грошова оцінка земель, а її зміна є підставою для перегляду розміру орендної плати, який в будь-якому разі не може бути меншим, ніж встановлено положеннями ст. 288 ПК України. Згідно з положеннями ст. 288 ПК України розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу не може бути меншою: для земель сільськогосподарського призначення - розміру земельного податку, що встановлюється розділом ХІІІ ПК України; для інших категорій земель - трикратного розміру земельного податку, що встановлюється цим розділом, та не може перевищувати, зокрема для інших земельних ділянок, наданих в оренду, 12 відсотків нормативної грошової оцінки.

Поряд з цим у Постанові від 02.03.2016 р. по справі №3-476гс15 Верховним Судом звернута увага на не здійсненні судами нижчого рівня дослідження обґрунтованості та правильності розрахунку розміру орендної плати, у зв’язку з чим справу направлено на новий розгляд. Наголошуємо, що дослідження розміру орендної плати у спорах про внесення змін до договору оренди земельної ділянки державної та комунальної форми власності полягає не лише у математичних обчисленнях числових показників, а передусім шляхом аналізу правильності формування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку, який видається органами Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр).

У відповідній площині між учасниками круглого столу виникла дискусія щодо необхідності зупинення провадження судом у справі про внесення змін до договору оренди в частині визначення розміру орендної плати, якщо поряд з розглядом господарської справи орендар земельної ділянки оскаржує в межах адміністративного судочинства законність дій з видачі органом Держгеокадастру витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку, покладеного в основу вимог позивача про перегляд розміру орендних платежів.

Певна частина учасників круглого столу наполягає на наявності підстав для зупинення провадження до вирішення адміністративної справи, інша ж вказує на порушення тим самим основоположного принципу господарського судочинства – оперативності розгляду справи. Прихильники останньої точки зору наголошують на можливості подальшого перегляду справи за нововиявленими обставинами у випадку вирішення адміністративним судом спору на користь орендаря землі. Викладена проблематика та приклади взаємно суперечливих позицій господарських судів можна дослідити, зокрема, у справах № 916/473/13-г (Постанова ВГСУ від 11.06.2015 р.), № 916/3885/14 (Постанова ВГСУ від 16.04.2015 р.), № 916/1757/14 (Постанова ВГСУ від 15.10.2014 р.).

Доречно звернути увагу на Постанову ВГСУ від 18.06.2015 р. по справі №916/4011/14, відповідно до якої касаційна інстанція скасувала Постанову Одеського апеляційного господарського суду та підтримала ухвалу господарського суду Одеської області про зупинення провадження у господарській справі до вирішення вельми відомої правовій спільноті Одещини адміністративної справи №522/11050/14-а за позовом ТОВ «БЛАЗ» до Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішення Одеської міської ради від 28.12.2010 р. №41-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Одеси» та рішення Одеської міської ради від 20.09.2011 р. №1268-VI «Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 28.12.2010 р. №41-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Одеси». Особлива цікавість такого підходу ВГСУ виявляється у підтримці позиції місцевого господарського суду про зупинення провадження в господарській справі, склад учасників якої повністю відрізняється від складу учасників адміністративної справи №522/11050/14-а, до вирішення якої власне зупинене провадження.

Перевірку правильності формування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку, виданого органом Держгеокадастру, господарські суди можуть здійснити самостійно, зокрема шляхом призначення судової земельно-технічної експертизи, на дослідження якої виноситься запитання про відповідність нормативної грошової оцінки земельної ділянки вимогам нормативно-правових актів в галузі оцінки земель (див, наприклад, ухвалу Одеського апеляційного господарського суду від 15.03.2016 р. по справі №916/4011/14, ухвалу господарського суду Одеської області від 01.02.2016 р. по справі №916/781/13, ухвалу господарського суду Харківської області від 11.04.2016 р. по справі №922/4683/14 та ін.)

З одного боку банальною прописною істиною, але з іншого вельми рішучим призивом, пролунало твердження іншого доповідача – судді, секретаря другої судової палати ВГСУ Дроботової Т.Б. про відсутність у господарського суду, за загальним правилом, права виходити за межі позовних вимог, що зумовлює прерогативу визначення саме суб’єктом звернення до суду підстав та предмету позову. Вочевидь, недотримання визначеної «правової математики» матиме наслідком відмову в задоволенні позову.

Друга та третя панелі круглого столу були присвячені питанням вирішення спорів про визнання незаконними (скасування) рішень органів державної влади та місцевого самоврядування з питань передачі земельних ділянок, та спорів, що виникають у зв’язку з переходом права власності на будівлю або споруду, розташовану на відповідній земельній ділянці.

Так, неможливим було оминути проблемні питання підвідомчості земельних спорів у зв’язку з існуванням взаємно суперечливих висновків у джерелах регламентації визначених процесуальних правовідносин.

Нагадаємо, що у Рішенні Конституційного Суду України №10-рп/2010 від 01.04.2010 р., яким надано офіційне тлумачення норм ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. а, б, в і г ст. 12 Земельного кодексу України, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України, Конституційний Суд дійшов до висновку, що розгляд справ у сфері земельних правовідносин за участю органів місцевого самоврядування повинен відбуватися за правилами адміністративного судочинства, оскільки органи місцевого самоврядування при здійсненні своїх функцій в галузі земельних відносин виступають як суб’єкти владних повноважень. Натомість Верховним Судом України у ряді висновків, сформованих до та після прийняття Рішення КСУ від 01.04.2010 р., земельні спори віднесено до приватноправових.

Вищі спеціалізовані суди (ВГСУ і ВАСУ) видали суперечливі висновки у Постановах Пленумів відповідно №6 від 17.05.2011 р. «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» та №8 від 20.05.2013 р. «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів». Кожна касаційна інстанція вважає визначені спори «своїми».

З практичної точки зору, з метою прогнозованості рішення найвищих судових інстанцій, доцільно враховувати значну кількість прийнятих протягом 2014-2016 рр. Постанов ВСУ (судової палати як в адміністративних справах, так і палат в господарських і цивільних справах), висновки яких одностайно зводяться до не належності адміністративному судочинству земельних спорів у випадках, коли йдеться про фактично здійснене розпорядження земельною ділянкою органом державної влади або місцевого самоврядування (реалізовані рішення цих розпорядників земель). Прикладами цих постанов є наступні: від 11.11.2014 р. по справі №21-493а14, від 09.12.2014 р. по справі №21-308а14, від 04.11.2015 року по справі № 457/1243/13-а, від 13.01.2016 р. по справі №808/4677/13-а, від 26.01.2016 р. по справі №2а-10699/11/2670, від 09.02.2016 р. по справі №21-5465а15, від 01.03.2016 р. по справі №2а/2470/2635/12, та інші.

Слід визнати, що дотепер існуючий дуалізм судової практики породжує звернення позивачів з приводу одних і тих самих обставин одночасно до господарського і адміністративного судів. Більш того, ряд суддівських колегій Одеського апеляційного адміністративного суду та ВАСУ, не зважаючи на викладений перелік постанов ВСУ, наполегливо продовжують аргументувати відступи від висновків ВСУ посиланнями на Рішення КСУ №10-рп/2010 від 01.04.2010 р. та на виконання розпорядниками земель владних управлінських функцій за їх правовою природою.

Судячи зі змісту Постанови ВСУ від 16.12.2015 р. по справі №6-2510ц15, винесеної спільно судовими палатами у цивільних, адміністративних та господарських справах, Верховний Суд вельми негативно реагує на відступи адміністративними судами від досліджуваних висновків. Зокрема, у тексті даної Постанови ВСУ зазначено: «Судові палати в цивільних, адміністративних та господарських справах ВСУ послідовно підтверджують правовий висновок, викладений у постановах ВСУ від  11.11.2014 р. в справі №21-493а14 та від 09.12.2014 р. в справі №21-308а14», та опісля чергової порції аргументації віднесення аналізованих земельних спорів до приватноправових додає: «Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб’єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб’єкта владних повноважень».

У свою чергу оспорювання правовстановлюючих документів на землю безспірно відноситься до приватноправових спорів, щодо чого розбіжності у судовій практиці відсутні. Тобто залежно від суб’єктного складу учасників конфлікту визначене питання має вирішуватися в господарському або цивільному судочинстві.

Причому позиватися до суду про визнання недійсними правочинів щодо земельних ділянок мають право як їх сторони, так і інші зацікавлені особи, що також підтверджено і роз’яснено у п. 2.4 вже згадуваної вище Постанови Пленуму ВГСУ від 17.05.2011 р. №6.

Інтерес такої третьої особи має бути законним, не суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам, а також відповідати критеріям охоронюваного законом інтересу, офіційне тлумачення якого надане в резолютивній частині Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 р. №18-рп/2004 (справа №1-10/2004). Доведення зачеплення законного інтересу такого позивача в господарському судочинстві покладається безпосередньо на нього самого.

В аспекті оспорювання законності правовстановлюючого документа на землю виникає додаткова правозастосовна проблема – обрання ефективного способу захисту порушеного права. Зокрема, судова практика подекуди йде шляхом визнання єдиним ефективним способом захисту вимогу про визнання недійсним (незаконним) правовстановлюючого документа на землю, зазначаючи про неможливість оскарження рішення про передачу земель як акту індивідуальної правової дії (ненормативного акту), що вичерпує свою дію його виконанням – з укладенням договору оренди земельної ділянки чи оформленням іншого речового права на земельну ділянку.

Погодитися з такою точкою зору вельми складно внаслідок цілого ряду нормативно-правових приписів, але головне цей підхід заперечено ВСУ у вказаній Постанові від 16.12.2015 р. по справі №6-2510ц15.

Так, усуваючи неоднаковість судової практики, ВСУ наводить правовий висновок наступного змісту: «Рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акту, вичерпує свою дію після його реалізації, а вимоги про визнання такого рішення незаконним повинні розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло речове право. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним розглядається як спосіб захисту порушеного цивільного права за п. 10 частини другої статті 16 ЦК України та повинна пред’являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства».

На доповнення до визначеного висновку та на обґрунтування допустимості і ефективності застосування досліджуваного способу захисту порушених прав, залежно від обставин і складу учасників спору, слід застосовувати ч. 1 ст. 21 ЦК України, ч. 10 ст. 59, ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ч. 3 ст. 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та ін.

Вважаємо, що сам лише наголос на незгоді позивача з актом індивідуальної правової дії (з викладенням підстав для відповідних тверджень) вже виправдовує доцільність заявлення досліджуваного способу захисту порушених прав. Уважний аналіз приписів абз. другого та третього п. 2.3 та абз. другого п. 2.24 Постанови Пленуму ВГСУ від 17.05.2011 р. №6 про похідний характер речового права, що має витік саме з рішень розпорядників земель, аналогічно посилює вищенаведені висновки.

Наостанок, вважаємо за доцільне також звернути увагу на висновки, викладені у Постанові ВСУ від 20.05.2015 р. по справі №3-70гс15, якою підтримано позицію Одеського апеляційного господарського суду про визнання недійсним договору оренди землі у зв’язку з визначенням орендної плати за відсутності нормативної грошової оцінки землі.

Ч. 1 п. 289.1 ст. 289 ПК України і ч. 1 ст. 13 Закону України «Про оцінку земель» передбачено, що для визначення розміру орендної плати для земель державної та комунальної власності обов’язково проводиться та використовується нормативна грошова оцінка земельних ділянок, яка являє собою капіталізований рентний дохід (дохід, який можна отримати із землі як фактору виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки), визначений за встановленими та затвердженими нормативами.

Отже, нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати для земель державної та комунальної власності, а договір, укладений за її відсутності, за висновком ВСУ у Постанові від 20.05.2015 р., суперечить приписам законодавства. До слова, аналогічні висновки ВСУ виклав 11.05.2016 р. при розгляді цивільної справи №6-824цс16.

Учасники круглого столу також обговорили ряд інших особливостей розгляду та вирішення земельних спорів, підсумувавши високу цінність отриманого досвіду за результатами проведеного заходу. Відверто сподіваємося, що узагальнені висновки жвавої дискусії знайдуть своє відображення не тільки у правозастосовній практиці, але і будуть покладені в основу вдосконалення принаймні Постанови Пленуму ВГСУ від 17.05.2011 р. №6  « Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин » .