Суди та судді: чи буде відновлено незалежність і довіру?

United States Institute of Peace, аналітичний центр при Конгресі США, прискіпливо дослідив, як нашу судову систему поглинули політичні й економічні еліти. І радить, що робити, аби правосуддя постало.

Ребус перехідного періоду

Підкорення елітою сфери правосуддя виявляє парадокс, спільний для країн, що переходять від авторитарного до демократичного ладу: реформувати систему управління державою та її ключові інституції повинні саме ті áктори, які мають владу обмежити, анулювати або нейтралізувати спроби проведення успішних змін. Вони ж нерідко більше зацікавлені у збереженні існуючих порядків, аніж у створенні незалежних інституцій.

Наділена відповідними повноваженнями судова гілка влади і представники інших еліт, котрі мають на неї вплив, здатні заблокувати прогресивне законодавство чи адміністративні акти. Що нарощуватиме ризики нестабільності та зростання насильства в регіоні й може взагалі зірвати перехід до сталої демократії.

Тим більше складним є поступ реформ в Україні, де судівництво деформували традиції радянського тоталітарного режиму, десятиліття олігархічних впливів, контроль політиків над ключовими судовими інституціями і потужний спротив впливових членів судової системи будь-яким змінам, що суперечать їхній беззаперечній владі.

Тривалий час міжнародні донори спрямовували значні кошти на інституційну і технічну підтримку органів державної влади та сектору юстиції України, зокрема структур судового врядування. Натомість ці органи та їх представники часто використовували співпрацю з закордонними партнерами, щоб легітимізувати власну сумнівну діяльність і незаконні рішення.

Дві паралельні війни

Військова агресія РФ пов’язана з вигаданими безпековими страхами путінського режиму та бажанням утримати в своїй орбіті низку суверенних держав. Намір України укласти угоду про асоціацію з Європейським Союзом і поглибити зв’язки з НАТО став поштовхом до незаконної окупації РФ Криму в 2014 році. Подальший рух України на Захід і поступове впровадження інституційних реформ загрожували Кремлю втратою впливу на нашу країну, тому стали частиною виправдання повномасштабного вторгнення у лютому 2022-го.

У промові, що передувала навалі, Путін як доказ «неправильного» курсу України вказав реформу органів суддівського врядування (Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів).

Театрів зіткнення маємо два: силовий включає як збройне протистояння між регулярними російськими військами та українськими оборонцями, так і постійні ракетно-бомбові удари по всій країні; ненасильний прагне дестабілізувати нас із середини.

РФ намагається розхитати демократичне врядування в Україні, використовуючи політичні, адміністративні, правничі методи. До них належать: пропаганда, сприяння корупції, підрив верховенства права. Скоординована кампанія Кремля є багатовимірною. Основне поле битви тут – свідомість українського народу.

Покращення системи нашого врядування суперечить інтересам путінського режиму, адже зменшує ймовірність того, що українці погодяться «повернутися до Росії». Крім того, наш цивілізаційний поступ ускладнить Кремлю збереження авторитарного контролю над власним населенням, якщо воно бачитиме просування більш демократичної сусідньої країни до майбутнього розквіту.

Битва за суди

Маніпуляція нашою системою правосуддя дозволяла Росії реалізувати свої інтереси, створюючи для внутрішнього ослаблення Україні додаткові «точки входу».

Наприклад, група народних депутатів, котрих пов’язують із РФ та олігархічними інтересами, використала Конституційний Суд для скасування кримінальної відповідальності за брехню в деклараціях про майно та доходи державних службовців, що унеможливило впровадження критичних антикорупційних заходів.

У глобальнішому плані поглинення елітою шкодить стійкості країни: через збільшення корупції, марнування і привласнення державних коштів, послаблення взаємодії суспільства з державою. Ускладнення відносин з МВФ та іншими донорами знижує здатність самостійно фінансувати перехід до стійкого демократичного управління.

Такою ж серйозною загрозою національній стабільності, як агресія РФ і власна корупція, є вплив олігархів. Прагнучи й далі використовувати судову систему для захисту своїх економічних та політичних інтересів, вони робили це навіть під час російського вторгнення у 2022 році.

Західні партнери неодноразово наголошували, що до реальної деолігархізації приведе системне зміцнення верховенства права, зокрема значні реформи в судовій системі, прокуратурі, антимонопольному законодавстві. Поділ монополій підірве домінування олігархів на ринках та їх фінансову могутність. Створення незалежної судової системи гарантуватиме дотримання правил новими ринковими гравцями.

Допомога США Україні (2010–2019)

США – один із основних промоутерів реформ у секторі юстиції. Після перемоги Майдану в 2014 році Вашингтон оцінив перспективи підтримки структур українського громадянського суспільства, орієнтованих на комплексні зміни.

У співпраці з Європейським Союзом, Радою Європи, іншими донорами США активно сприяли реалізації комплексної реформи 2016 року, яка передбачала, крім іншого, формування «з нуля» Верховного Суду, створення Вищого антикорупційного суду та решти антикорупційних інституцій. Більшість зусиль привела до позитивних результатів, деякі – були неоднозначними.

Модель, що не спрацювала

Донори наполегливо просували нові стандарти суддівського врядування. Зокрема, реалізовану в багатьох європейських демократіях модель, спрямовану на підвищення довіри до судової системи через унеможливлення безпідставних звільнень діючих суддів. Принципи суддівського самоуправління та вирішальної ролі «суддів, обраних суддями» передбачають і домінування суддів у формуванні вищих судових органів, як-от ВРП та ВККС.

Водночас планувався перезапуск всієї системи. Судді мусили піти у відставку або пройти кваліфікаційне оцінювання та перевірку доброчесності. Останню забезпечувала Громадська рада доброчесності. ГРД – офіційний незалежний орган, утворений з представників громадянського суспільства. Її схвалення мали отримати й кандидати до Верховного Суду.

Перевірку встигла пройти приблизно половина всіх суддів країни. Як встановила ГРД, не відповідали критеріям доброчесності принаймні 30% суддів. Порушення включали невідповідність майна офіційним доходам, незаконні рішення, грубі порушення суддівської етики.

Звільнено ж було лише близько 1% всіх оцінених суддів.

ГРД виявила також сумнівну доброчесність понад 22% претендентів до Верховного Суду. Їхньому призначенню те не завадило.

Реформаторські зусилля не принесли суттєвих змін. Результат процесу визначала політична та корпоративна лояльність, тож призначалися судді, яким не довіряло громадянське суспільство.

У «новому» Верховному Суді адміністративні посади судді віддали «старим» керманичам. Так, ексголову Вищого господарського суду України Богдана Львова обрали заступником голови Верховного Суду. Головами касаційних судів у складі Верховного Суду стали колишні очільники й решти спеціалізованих судів. Крім одного, всі вони отримали негативні висновки ГРД.

Очищення системи провалилася насамперед через те, що остаточне слово у кваліфоцінюванні та доборі суддів Верховного Суду належало «перезапущеній» Вищій кваліфікаційній комісії суддів. До її складу входили переважно судді, поміж них і ті, кого першочергово належало вилучити з судової системи, і вони прагнули зберегти при посадах своїх колег.

Небажання системи позбутися корумпованих і неетичних елементів проявилося й у тому, що органи суддівського врядування (в особі ВРП) не спромоглися притягнути до дисциплінарної відповідальності недоброчесних суддів, навіть у очевидних і екстремальних випадках вкоріненої корупції, зокрема в ОACK.

Невдачі показали хибність припущення, ніби властиві стабільним демократіям стандарти ефективно спрацюють й у державах перехідного типу.

Запровадження моделі, створеної для захисту судової влади від утручань ззовні та збереження її цілісності – з жорсткими стандартами незалежності суддів, тільки посилило зловживання. Судові органи використали нові механізми, щоб взяти під свій контроль перевірки та перешкодити змінам.

Демократичний принцип самоврядування суддів виявився неефективним інструментом реформування системи глибоко корумпованої та поглиненої елітою. Замість створення незалежної судової системи новації сприяли дальшому утвердженню незалежної від закону судової системи.

Вочевидь, несталі демократії потребують більш комплексного підходу, включаючи поступовий і ретельно послідовний рух до судової незалежності та суддівського самоврядування.

Острівець ВАКС

Донори вкладали значні ресурси в реформу, допомагали технічно, фінансово, політично і державним установам, і громадянському суспільству. Вони бачили, що перевірка суддів та формування Верховного Суду пішли всупереч очікуванням. Однак не визнавали публічно, що реформа опинилася під загрозою.

Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) намагалося налагодити взаємодію ВККС із ГРД, організовувало тренінги для новопризначених суддів, у тому числі з сумнівним бекґраундом.

Та ВККС діяла, як раніше. Скажімо, без жодного обґрунтування нехтувала висновками ГРД стосовно недоброчесних суддів. Зрештою ГРД вийшла з процесу кваліфікаційного оцінювання, заявивши про небажання ВККС створити умови для чесних і прозорих процедур. Перевірка тисяч суддів різних судів України зупинилася. «Анклав громадянського суспільства» в судовій системі припинив існування.

На відміну від Верховного Суду створення Вищого антикорупційного суду визнано позитивним взірцем. Угода з МВФ передбачала надання Україні близько 1 мільярда доларів фінансової підтримки. Керівництво країни прийняло умову залучення до відбору суддів ВАКС незалежних іноземних експертів, наділених правом вето щодо кандидатів.

Міжнародні антикорупційні агентства запропонували список, з якого ВККС обрала склад Громадської ради міжнародних експертів. До ГРМЕ увійшли діючі та колишні судді чи прокурори з Канади, Данії, Литви, Великої Британії, екссуддя Європейського суду з прав людини. ГРМЕ налагодила взаємодію з представниками громадянського суспільства України.

ВАКС розглядає справи про корупцію в особливо великих розмірах, які розслідують НАБУ і САП. До його першої інстанції та апеляційної палати входять 39 суддів. Касаційна інстанція для рішень ВАКС – Верховний Суд.

Судова реформа президента Зеленського

Спільні зусилля МВФ, ЄС і країн Великої сімки, особливо США, проклали шлях амбітній меті поновити процеси, розпочаті в 2016 році. Із врахуванням критичних вад попереднього проєкту, про які тепер заговорили відкрито, нагальним визнали перезапуск ВККС та ВРП – реакційно налаштованих органів суддівського врядування. Забезпечити безумовну доброчесність їх членів мали підходи, ефективно застосовані при доборі суддів ВАКС.

Реформа стала умовою макрофінансової підтримки України з боку МВФ та ЄС. Дорожню карту змін представили посли G7 – на основі рекомендацій Венеціанської комісії та громадянського суспільства, які пропонували, щоб вирішальну роль у перевірці та призначенні членів суддівського врядування, а також у відборі суддів КСУ, відіграли незалежні міжнародні експерти.

У ході виборів 2019 року нове керівництво країни було істотно мотивоване народним запитом на справедливість. Президент Зеленський і його партія підтримали задум змін. Проте спроби влади провести судову реформу до середини 2021-го були в основному неефективними.

До того часу зазнали звільнень прогресивні члени нової адміністрації, а замінені людьми, зацікавленими у відмові від реформи. Влада схилялася до досягнення компромісу з впливовими суддівськими кланами.

Усе ж, внаслідок кампанії громадянського суспільства, низки публічних обговорень, єдності позиції донорів, попри несприйняття судовою системою і багатьма політичними діячами, у липні 2021 року Верховна Рада схвалила критично важливі законопроєкти: № 3711-д – про утворення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, № 5068 – про реформування Вищої ради правосуддя.

Імплементація законів йшла непросто. Наміри реформаторів продовжували саботувати вищі посадові особи «системи». Так, Верховний Суд оскаржив новації до КСУ, де справу розглядають досі. ВРП і Рада суддів України всіляко гальмували формування Етичної ради, покликаної здійснити перевірку діючих і добір нових членів ВРП.

Та синергія новаторських сил (реформаторські елементи у владі, громадянське суспільство, колективний Захід) дала наслідки. Під загрозою неминучої перевірки доброчесності 12 членів ВРП у січні та лютому 2022 року подали у відставку.

Далі розвиток подій катастрофічно ускладнило повномасштабне російське вторгнення. Через погіршення безпекової ситуації деякі чиновники закликали скасувати судову реформу чи суттєво знизити її транспарентність.

Громадськість натомість наголошувала: оскільки основною кінцевою метою є зміцнення довіри суспільства до судової системи як інституції, прозорість процедур є ключовим принципом.

Етична рада вдалася до закритості. У травні 2022-го вона відсторонила одного з членів ВРП, який не відповідав критеріям доброчесності. І не висловила претензій до трьох інших.

Результати відбору нових членів ВРП та ВККС дослідники з USIP піддати аналізу не встигли.

Санкції з-за океану

За спробу вплинути на президентські вибори в США 2020 року Вашингтон запровадив санкції проти народних депутатів Андрія Деркача та Олександра Дубінського, які активно поширювали в Україні російську пропаганду й атакували антикорупційні інституції. Після введення санкцій вони зникли з поля зору і згорнули таку діяльність, принаймні публічну.

Санкції проти Портнова

У грудні 2021 року Вашингтон застосував санкції проти архітектора судової системи часів Януковича Андрія Портнова та голови Конституційного Суду Олександра Тупицького. Обох звинуватили в корупції та незаконному впливі на судову владу. Свої зв’язки Портнов використовував, щоб впливати у важливих справах на суддів, у тому числі Конституційного Суду. У вересні 2021-го журналісти оприлюднили інформацію про те, що він, Вовк і Тупицький добилися усунення голови КСУ Станіслава Шевчука, крісло якого Тупицький згодом посів.

Персональні санкції виявилися ефективними проти тих, хто використовує зв’язки для досягнення особистих інтересів і ставить під загрозу інституційні реформи. Водночас санкції застерігають від продовження незаконних дій інших посадовців.

Слідування української влади принципам демократії часто спотворювали впливи олігархів і РФ, але корегували активна роль організацій громадянського суспільства та співпраця (влади і громадськості) з міжнародним співтовариством. У такій взаємодії вдавалося розбудовувати ефективні та стійкі демократичні інституції, котрі й самі ставали оборонцями вже досягнутих рубежів та промоутерами дальших прогресивних трансформацій.

В умовах масштабного російського вторгнення інтеграція України з ЄС і НАТО життєво важлива. Ці потреби стимулюють важливі економічні та інституційні зрушення, зокрема і в секторах безпеки та правосуддя.

З огляду на катастрофічні руйнування, спричинені ворогом, західні уряди пропонують для відновлення України варіант плану Маршалла, що має спрямовуватися на модернізацію інфраструктури та державних установ, а не на відновлення старих.

Штаб-квартира USIP у Вашингтоні, округ Колумбія, фото Wikipedia

В USIP переконані: єдина позиція міжнародних партнерів України, нашого громадянського суспільства та засадничо нових інституцій забезпечать повну реалізацію поточних реформ, підштовхнуть владу до наступних демократичних змін, створять можливість для поширення реформ на інші сектори й країни, що стикаються з подібними проблемами. В остаточному підсумку, приведуть до просування та зміцнення демократії як у регіоні, так і в усьому світі.

Теоретичні розмірковування супроводжують практичні рекомендації.

Наприклад, іноземним місіям і посольствам США, аналітичний центр, що діє при американському Конгресі, радить: надавати ресурси та дипломатичну підтримку місцевим агентам змін – у виробленні програм з допомоги сектору безпеки та моніторингу ходу їх реалізації, зокрема, щодо ефективності у витрачанні отриманої матеріальної допомоги. Сприяти членам парламенту та іншим цивільним особам у нагляді за функціонуванням сектору безпеки.

Стратегія США з протидії корупції виокремлює роль громадянського суспільства та ЗМІ. Тому, наголошує USIP, для відстеження подібних проявів заохочуйте потенціал неурядових організацій та журналістів-розслідувачів. Підтримуйте суддів та інших осіб, які взяли на себе ініціативу виявлення, викриття і протидії всім видам корупції, включно з поглиненням елітою.

Стратегія США з протидії корупції

На правах судді-викривача та безпосередньої учасниці певних процесів дозволю собі доповнення до викладеного.

Задум очищення й перезапуску ВККС і ВРП вписувався у вузькі рамки, дозволені чинною Конституцією.

Відтак від самої ВРП залежали призначення до Етичної ради 3-х українських суддів та 3-х міжнародних експертів і старт перевірок членів ВРП на доброчесність. Вітчизняний компонент «етички» формувала Рада суддів України, орган самоврядування, який донедавна доволі відверто потурав особам, зачисленим суспільством до «суддівської мафії».

Іноземні члени Етичної ради мали при голосуванні перевагу. Проте відмова від взаємодії з представниками громадянського суспільства практично нівелювала її.

Організаційні потреби «міжнародників» обслуговував апарат Державної судової адміністрації, розташованої в одному приміщенні з Радою суддів. Неможливість (із початком агресії РФ) візитів іноземних експертів до Києва перетворила їх на інформаційних заручників. Залежних і від сумлінності помічників із ДСА, і від порядності колег – українських «етичників».

Стратегічною помилкою стала й згода «міжнародників» на закриття співбесід із чинними членами та кандидатами на вакантні місця у ВРП. Цим вони позбавили себе можливості отримувати фідбек щодо правдивості пояснень учасників співбесід та прогалин у відомостях стосовно них.

Бажання якомога швидше відновити роботу ВРП, украй необхідного органу для оперативного вирішення проблем у судовій сфері, зумовлених умовами воєнного стану та перебігу бойових дій, обернулося для Етичної ради формальним слідуванням нормі щодо пропонування на кожну вакансію не менше 2-х претендентів на 1 місце (інакше конкурс починався б спочатку).

Парні списки, що надходили від Етичної ради, полегшували завдання органам обрання членів ВРП. За оцінками незалежних спостерігачів, з’їзд суддів, з’їзд правників-науковців і викладачів вишів, всеукраїнська конференція прокурорів щоразу «провалювали» потенційних рушіїв змін і голосували за тих, хто не становив загрози «системі».

Тільки Верховна Рада позитивно зреагувала на заклики громадськості. Проте в колективному органі, яким є ВРП, меншість неспроможна переломити ситуацію.

Формування ВККС – спеціальною комісією подібного змішаного складу – відбулося за відкритості засідань, але без письмових рішень з обґрунтуванням мотивів.

Це захистило учасників конкурсу від репутаційних втрат (як у разі негативних висновків Етичної ради). Але не дозволило ні претендентам, ні загалу, дізнатися, чому їх вибраковано. А отже й наводити доводи на свою користь.

Фінальний список від Конкурсної комісії з добору кандидатів на посади членів ВККС теж виявився парним.

Із 32-х запропонованих ВРП призначила 16 членів ВККС. Показово, що до кола переможців не ввійшов хоча б один із кількох рекомендованих комісією ексчленів ГРД, відомих своєю фаховістю, активністю, принциповістю. «За бортом» опинився й колишній член ВККС, який викликав довіру суспільства і категоричне несприйняття «перевертнів у мантіях».

Отже при «перезапуску» ВККС досвід навіть не гіпотетичних, а реальних агентів змін теж лишився незатребуваним.

Імітація докорінного очищення та якісного оновлення складу ВККС та ВРП несе ризики збереження впливів корумпованої частини судової системи, хай і ослабленої. Та ЄС вирішив не висувати надмірних вимог до знемагаючої від війни країни і заплющив очі на вади конкурсів.

Негласний консенсус (низки впливових партнерів України і профільних вітчизняних НУО) – не артикулювати гучно половинчастість «здобутків» реформи – породжує виразне відчуття дежавю.

З публікації «Судово-юридичної газети»

Певно, ні ВРП, ні ВККС не повторить відвертої сваволі своїх попередників. Але й очікувати кардинальних зрушень у звільненні судової системи від негідних елементів та поверненні довіри суспільства не доводиться.

Скоріше за все, ВРП забезпечуватиме планомірний вихід не надто відомих загалу суддів у почесну відставку. Із «зашквареними», либонь, буде цікавіше.

Наразі дефіцит суддівських кадрів становить понад 2 тисячі. Наскільки якісну заміну «старій гвардії» добере ВККС стане можливим судити за результатами відновлення ГРД.

На жаль, еліти (включно з суддівською їх компонентою) навчилися в бажаному для себе напрямі скеровувати хід конкурсів, фальшувати представництво громадськості, мінімізувати потенціал антикорупційних інституцій та осередків реформ.

Для мене очевидно: без зміни концепції формування ВРП і ВККС не обійтися. Якісного прориву досягнемо, лише відмовившись (тимчасово) від вирішальної ролі «суддів, обраних суддями» на користь якомога ширшого представництва в дисциплінарних і кадрових суддівських органах компетентної та високоморальної громадськості.

Для цього потрібні зміни до Конституції. Під час війни вони неможливі.

* * *

Це – фінальна публікація з циклу, що присвячений висвітленню головних моментів масштабного дослідження, виконаного у США – Elite Capture and Corruption of Security Sectors (Поглинення елітою та корупція секторів безпеки). Робота великої групи фахівців тривала два роки. Результати оприлюднені в лютому 2023-го.

Попередні переклади / перекази стосувалися:

значення терміну «поглинення елітою» взагалі та стосовно судової сфери;

взаємодії олігархів, політиків та суддівських кланів;

способам забезпечення ними лояльності ключових інституцій у судовій і правоохоронній системах.

= = =

У підготовці публікації взяв участь кандидат історичних наук Ігор Гавриленко.